黨的十八大以來，黨中央高度重視信息化、數字化發(fā)展，并取得顯著成效。然而，由于數據產權、流通、交易、收益分配等一直沒有明確的創(chuàng)新制度，數據要素并沒有很好地發(fā)揮要素的作用，以至于我國數字經濟、智慧城市、數字中國、智慧社會等雖然發(fā)展迅速，但質量并不高。立足新階段新征程，要推進高質量發(fā)展，關鍵在于適配數字化發(fā)展的制度。而2022年12月，《中共中央 國務院關于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見》（以下稱：“數據二十條”）的正式發(fā)布，至關重要，為全面建設社會主義現代化國家開了個好局。 

那么，“數據二十條”到底講了什么？對推進數字經濟、新型智慧城市、中國式現代化等有什么促進作用？下一步應該如何落實?帶著這些問題，《中國信息界》專訪了國家信息中心信息化和產業(yè)發(fā)展部主任、數字經濟論壇理事長單志廣，希望他的見解為讀者答疑解惑的同時，進一步促進“數據二十條”有效落地。 

《中國信息界》:您認為，“數據二十條”的發(fā)布對我國推進數字經濟、新型智慧城市、中國式現代化等有什么促進作用？ 

單志廣：數據作為新型生產要素，是數字化、網絡化、智能化的基礎，已快速融入生產、分配、流通、消費和社會服務管理等各環(huán)節(jié)，深刻改變著生產方式、生活方式和社會治理方式。“數據二十條”旨在推動構建數據基礎制度，激活數據要素潛能，是促進數字經濟、新型智慧城市、數字政府等高質量發(fā)展的內在需求，對于增強經濟發(fā)展新動能、構筑國家競爭新優(yōu)勢、推進中國式現代化具有重要的戰(zhàn)略意義。 

在數字經濟的概念里，數字經濟是以數字化的信息和知識作為關鍵生產要素，以現代信息網絡為主要載體，以信息通信技術融合應用、全要素數字化轉型為重要推動力的新經濟形態(tài)?？梢?，對于數字經濟而言，其關鍵生產要素是信息化的信息和知識，即數據要素實際上是指數字化的信息和知識，而不是一般意義上價值密度稀疏的大數據，因此，數字經濟本質上是信息經濟和知識經濟。同時，數字經濟是以信息網絡特別是互聯網為主要載體，因此，數字經濟本質上也是網絡經濟、互聯網經濟、平臺經濟。數字經濟的本質是用“0和1”構成的比特價值網絡調用由原子構成的貨物運輸和交易創(chuàng)造的新型實體經濟，是在比特的海洋中重構原子的運行軌跡，是用比特引導和驅動原子的過程。因此，構建數據基礎制度，是為更好地駕馭比特價值網絡提供秩序規(guī)則和運行手段，對釋放數據價值，實現數據從資源到資產到資本的價值轉化，具有至關重要的作用。 

對于新型智慧城市和數字政府建設而言，其本質都是要以數據集中和共享為途徑，推進技術融合、業(yè)務融合、數據融合，實現跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協(xié)同管理和服務。智慧城市的本質就是數據驅動和優(yōu)化的城市。新型智慧城市和數字政府的核心挑戰(zhàn)在于：為解決經濟社會難題亟需交換、融合、共享的各類數據信息，在社會中依據類別、行業(yè)、部門、地域被孤立和隔離；同一時空對象所屬的各類信息之間天然的關聯性和耦合性被割裂和遺忘；政府數據開放和政務信息共享程度受限，數據資源開發(fā)利用水平不高；信息服務的便捷化、高效化、產業(yè)化、智能化水平不高。因此，構建數據基礎制度，將為數據便捷流通、充分共享、深度加工與高效利用提供堅實的制度保障，有利于促進數據融合、活化、共享和開放，促進新型智慧城市和數字政府高質量發(fā)展。 

可見，數字經濟、新型智慧城市、數字政府等建設本質上就是現代數字技術與經濟、城市、政府固有秩序和利益的博弈，通過數據資源的暢通流動、開放共享，倒逼和推動經濟、城市和政府的管理體制、治理結構、公共服務、產業(yè)布局更加合理優(yōu)化、透明高效。從這個意義上也可以講，數字經濟、新型智慧城市、數字政府等建設本質上是數據驅動和優(yōu)化的、改革創(chuàng)新的系統(tǒng)工程，是利用數字技術、數據資源對經濟、城市、政府進行重塑、重構、重組和再造，從而實現數字化轉型和智慧化升級。 

《中國信息界》:近年來，我國雖然一直在推進數據確權、流通、交易，但進展與成效并不明顯。如今，“數據二十條”提出數據產權“三權分置”，提出構建多層次數據交易市場體系等，對此，您怎么看？ 

單志廣：“數據二十條”提出構建以數據產權、流通交易、收益分配、安全治理為主體內容的數據基礎制度框架體系，我認為數據產權制度是數據基礎制度的核心和關鍵，也是構建數據基礎制度的焦點和難點。客觀來講，當前全球對數據產權還處在理論研究探索期和實踐摸索期，包括美國、歐盟、中國在內的國際社會在理論研究上尚沒有達成一致公認的意見，制度設計方面尚沒有成熟的經驗。在這種情況下，“數據二十條”中數據產權的相關內容就格外受到關注。 

按照諾貝爾經濟學獎獲得者羅納德·哈里·科斯的觀點，由于交易成本的存在，清晰的確權安排是實現要素市場有效運行的前提條件。但數據資源作為新型生產要素，與自然人、平臺企業(yè)、政府等密切相關，與生產者、消費者緊密連接，在各類應用系統(tǒng)中融通流動，本質上具有非競爭性、公共資源的特點，而勞動力、資本、土地等傳統(tǒng)生產要素完全排他的確權思路難以適用于數據資源，現實中實現清晰的數據確權存在較大難度。具體而言，一是數據要素類型多、權力主張主體多、具有公共資源特點，導致數據產權難以完全按照同一規(guī)則進行排他性界定，比如個人、企業(yè)與政府均有主張平臺數據權力的合理性，難以將其完整地界定給某個單一的主體，而只能進行產權束拆分，這將導致數據流轉過程中遭遇諸多落地挑戰(zhàn)；二是數據生產鏈條包括多個參與主體，數據確權需要兼顧保護個人隱私、打破平臺企業(yè)數據壟斷、維護國家數據安全等多元目標，而這些目標在很多情況下并不完全一致和兼容；三是數據應用場景實時多變，確權規(guī)則往往跟不上技術和商業(yè)模式的發(fā)展。此外，數據資源雖然在物理形態(tài)上具有非競爭性，但在商業(yè)利益的層面依然具有競爭性。現有知識產權保護框架難以完全覆蓋數據確權問題。由此，數據與傳統(tǒng)普通實物的所有性質不同，無法將所有權絕對化。數據要素的確權難度要高于傳統(tǒng)生產要素，也意味著數字經濟領域的產權糾紛將比傳統(tǒng)經濟領域更為復雜。 

數據確權屬于生產關系范疇，應遵循生產關系服務于生產力發(fā)展的大原則。可以將數據資源的人格權和財產權分開，以兼顧各方的產權共享需要。目前一些地方的數據條例中只明確了自然人對于個人數據的人格權，這也和歐美國家目前在探索數據確權立法時采用的方法相類似，尊重雙邊市場中數據的聯合創(chuàng)造的特點，意味著自然人與平臺企業(yè)在某種程度上可以共享與個人高度相關的平臺數據。 

鑒于數字產權制度在理論研究上仍不成熟，“數據二十條”沒有對數據產權制度在所有權方面進行明晰，而是按照擱置“所有權爭議”，推進流通和開發(fā)為先的思路，創(chuàng)新性地提出“建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制”。因為數據資源的獲取、處理及利用總是與對數據資源有需求的社會主體密切相關，人類認識和掌握數據資源也是一個社會過程。因此，當討論數據資源歸屬時更多的是需要考慮數據資源的持有、使用和經營，而非所有。應該說，這種思路具有創(chuàng)新性和實用性。 

但是，現行立法和相關司法解釋并未就數據資源持有權給出明確解釋，如何正確理解數據資源持有權的基本內涵，不僅涉及數據產權運行機制中權利分置的基本構建，而且會影響數據要素流通和交易制度的建設，乃至對數字經濟的整體發(fā)展帶來重大影響。根據法學專家的觀點，從法律上解釋，“持有”與“占有”不同，強調人對物的實際直接支配或控制，強調純粹的空間關系?！俺钟小辈淮嬖诜缮系睦^承或轉移，而“占有”可以轉移和繼承?！俺钟袡唷备煌凇八袡唷?。所有權是一項獨立的完全物權，而持有權則是事實性的、不依賴于所有權源的、對某種物（包括有形或無形）通過一定的方式或手段有意識地控制或支配。因此，下一步，相關權威機構需要正確界定數據資源持有者及權益歸屬，就數據資源持有權的具體權能做出統(tǒng)一規(guī)定，尤其應當明確數據資源持有權的積極權能和消極權能的具體內容，以便于數據資源持有者能夠正確理解和行使這一權利。要依法確認數據資源持有者持有數據資源的范圍，并依法保護數據資源持有者合法權益。同時，禁止或者限制數據持有者壟斷數據資源，盡可能消除數據壁壘，通過數據流通最大化地釋放數據價值。 

我個人認為，由于數據資源持有權不存在法律上的繼承或轉移，隨著數字經濟理論和實踐的不斷深入，還是要對不同對象、不同場景中的數據所有權進行有效明晰，從而為要素市場有效運行提供更好的制度條件。 

《中國信息界》:構建數據基礎制度雖然是更好發(fā)揮數據要素作用的關鍵，但要落實確并非易事，您比較關注“數據二十條”哪些內容？下一步，您認為應如何推動“數據二十條”落地？ 

單志廣：“數據二十條”是我國構建數據基礎制度的框架性文件，基本確立了以數據產權、流通交易、收益分配、安全治理為四梁八柱的數據基礎制度框架，但要指導操作實施仍有大量細節(jié)沒有現成答案，“數據二十條”只是建立數據基礎制度的重要一步，數據基礎制度從訂立框架到豐富完善仍然任重道遠，還需不斷落細落實。 

我對“數據二十條”的全文進行了關鍵詞索引，文中有22處“依法依規(guī)”的相關表述，有16處“合規(guī)”的相關表述，有9處“有序”的相關表述，這些都是相關操作實施的前提條件和依據要求，但是依從哪些“法”“規(guī)”“序”？是否已有合適的法規(guī)、秩序還是需要新立？這些都需要進一步明晰化，從而為具體操作實施提供明確的依據和遵循。 

數據基礎制度的建立和完善，還需要在制度建設、技術路徑、發(fā)展模式等方面進一步落細落實。“數據二十條”中有19處“探索”的相關表述，顯示這些方面成熟度尚不高，需要通過實踐不斷摸索，積累經驗，逐步推進。另外，“數據二十條”中有30處“建立”的相關表述，有10處“構建”的相關表述，同時還有20處“制度”的相關表述、28處“機制”的相關表述、9處“模式”的相關表述、12處“標準”的相關表述、9處“規(guī)則”的相關表述、20處“體系”的相關表述，這顯示了全面系統(tǒng)構建數據基礎制度面臨大量艱巨的任務，需要在制度、機制、模式、標準、規(guī)則、體系方面開展大量細化實化的工作，需要以“數據二十條”確立的框架和方向為指引，不斷大膽探索、實踐創(chuàng)新，持續(xù)豐富和完善具有中國特色的數據基礎制度體系。 

此外，“數據二十條”中提出要“推進跨境數字貿易基礎設施建設”“促進不同場景下數據要素安全可信流通”“突破數據可信流通” “原始數據不出域、數據可用不可見”，這些目標的實現需要在區(qū)塊鏈技術和區(qū)塊鏈服務網絡基礎設施、隱私計算技術等方向形成專業(yè)的數字技術和解決方案供給能力。 

（來源：中國信息界）