黨的十八大以來，黨中央高度重視信息化、數(shù)字化發(fā)展，并取得顯著成效。然而，由于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通、交易、收益分配等一直沒有明確的創(chuàng)新制度，數(shù)據(jù)要素并沒有很好地發(fā)揮要素的作用，以至于我國數(shù)字經(jīng)濟、智慧城市、數(shù)字中國、智慧社會等雖然發(fā)展迅速，但質(zhì)量并不高。立足新階段新征程，要推進高質(zhì)量發(fā)展，關(guān)鍵在于適配數(shù)字化發(fā)展的制度。而2022年12月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下稱：“數(shù)據(jù)二十條”）的正式發(fā)布，至關(guān)重要，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家開了個好局。 

那么，“數(shù)據(jù)二十條”到底講了什么？對推進數(shù)字經(jīng)濟、新型智慧城市、中國式現(xiàn)代化等有什么促進作用？下一步應(yīng)該如何落實?帶著這些問題，《中國信息界》專訪了國家信息中心信息化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展部主任、數(shù)字經(jīng)濟論壇理事長單志廣，希望他的見解為讀者答疑解惑的同時，進一步促進“數(shù)據(jù)二十條”有效落地。 

《中國信息界》:您認為，“數(shù)據(jù)二十條”的發(fā)布對我國推進數(shù)字經(jīng)濟、新型智慧城市、中國式現(xiàn)代化等有什么促進作用？ 

單志廣：數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素，是數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的基礎(chǔ)，已快速融入生產(chǎn)、分配、流通、消費和社會服務(wù)管理等各環(huán)節(jié)，深刻改變著生產(chǎn)方式、生活方式和社會治理方式。“數(shù)據(jù)二十條”旨在推動構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，激活數(shù)據(jù)要素潛能，是促進數(shù)字經(jīng)濟、新型智慧城市、數(shù)字政府等高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需求，對于增強經(jīng)濟發(fā)展新動能、構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢、推進中國式現(xiàn)代化具有重要的戰(zhàn)略意義。 

在數(shù)字經(jīng)濟的概念里，數(shù)字經(jīng)濟是以數(shù)字化的信息和知識作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)為主要載體，以信息通信技術(shù)融合應(yīng)用、全要素數(shù)字化轉(zhuǎn)型為重要推動力的新經(jīng)濟形態(tài)?？梢姡瑢τ跀?shù)字經(jīng)濟而言，其關(guān)鍵生產(chǎn)要素是信息化的信息和知識，即數(shù)據(jù)要素實際上是指數(shù)字化的信息和知識，而不是一般意義上價值密度稀疏的大數(shù)據(jù)，因此，數(shù)字經(jīng)濟本質(zhì)上是信息經(jīng)濟和知識經(jīng)濟。同時，數(shù)字經(jīng)濟是以信息網(wǎng)絡(luò)特別是互聯(lián)網(wǎng)為主要載體，因此，數(shù)字經(jīng)濟本質(zhì)上也是網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟。數(shù)字經(jīng)濟的本質(zhì)是用“0和1”構(gòu)成的比特價值網(wǎng)絡(luò)調(diào)用由原子構(gòu)成的貨物運輸和交易創(chuàng)造的新型實體經(jīng)濟，是在比特的海洋中重構(gòu)原子的運行軌跡，是用比特引導(dǎo)和驅(qū)動原子的過程。因此，構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，是為更好地駕馭比特價值網(wǎng)絡(luò)提供秩序規(guī)則和運行手段，對釋放數(shù)據(jù)價值，實現(xiàn)數(shù)據(jù)從資源到資產(chǎn)到資本的價值轉(zhuǎn)化，具有至關(guān)重要的作用。 

對于新型智慧城市和數(shù)字政府建設(shè)而言，其本質(zhì)都是要以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，推進技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)。智慧城市的本質(zhì)就是數(shù)據(jù)驅(qū)動和優(yōu)化的城市。新型智慧城市和數(shù)字政府的核心挑戰(zhàn)在于：為解決經(jīng)濟社會難題亟需交換、融合、共享的各類數(shù)據(jù)信息，在社會中依據(jù)類別、行業(yè)、部門、地域被孤立和隔離；同一時空對象所屬的各類信息之間天然的關(guān)聯(lián)性和耦合性被割裂和遺忘；政府數(shù)據(jù)開放和政務(wù)信息共享程度受限，數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用水平不高；信息服務(wù)的便捷化、高效化、產(chǎn)業(yè)化、智能化水平不高。因此，構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，將為數(shù)據(jù)便捷流通、充分共享、深度加工與高效利用提供堅實的制度保障，有利于促進數(shù)據(jù)融合、活化、共享和開放，促進新型智慧城市和數(shù)字政府高質(zhì)量發(fā)展。 

可見，數(shù)字經(jīng)濟、新型智慧城市、數(shù)字政府等建設(shè)本質(zhì)上就是現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟、城市、政府固有秩序和利益的博弈，通過數(shù)據(jù)資源的暢通流動、開放共享，倒逼和推動經(jīng)濟、城市和政府的管理體制、治理結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)布局更加合理優(yōu)化、透明高效。從這個意義上也可以講，數(shù)字經(jīng)濟、新型智慧城市、數(shù)字政府等建設(shè)本質(zhì)上是數(shù)據(jù)驅(qū)動和優(yōu)化的、改革創(chuàng)新的系統(tǒng)工程，是利用數(shù)字技術(shù)、數(shù)據(jù)資源對經(jīng)濟、城市、政府進行重塑、重構(gòu)、重組和再造，從而實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和智慧化升級。 

《中國信息界》:近年來，我國雖然一直在推進數(shù)據(jù)確權(quán)、流通、交易，但進展與成效并不明顯。如今，“數(shù)據(jù)二十條”提出數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”，提出構(gòu)建多層次數(shù)據(jù)交易市場體系等，對此，您怎么看？ 

單志廣：“數(shù)據(jù)二十條”提出構(gòu)建以數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理為主體內(nèi)容的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度框架體系，我認為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度是數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的核心和關(guān)鍵，也是構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的焦點和難點。客觀來講，當前全球?qū)?shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)還處在理論研究探索期和實踐摸索期，包括美國、歐盟、中國在內(nèi)的國際社會在理論研究上尚沒有達成一致公認的意見，制度設(shè)計方面尚沒有成熟的經(jīng)驗。在這種情況下，“數(shù)據(jù)二十條”中數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的相關(guān)內(nèi)容就格外受到關(guān)注。 

按照諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者羅納德·哈里·科斯的觀點，由于交易成本的存在，清晰的確權(quán)安排是實現(xiàn)要素市場有效運行的前提條件。但數(shù)據(jù)資源作為新型生產(chǎn)要素，與自然人、平臺企業(yè)、政府等密切相關(guān)，與生產(chǎn)者、消費者緊密連接，在各類應(yīng)用系統(tǒng)中融通流動，本質(zhì)上具有非競爭性、公共資源的特點，而勞動力、資本、土地等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素完全排他的確權(quán)思路難以適用于數(shù)據(jù)資源，現(xiàn)實中實現(xiàn)清晰的數(shù)據(jù)確權(quán)存在較大難度。具體而言，一是數(shù)據(jù)要素類型多、權(quán)力主張主體多、具有公共資源特點，導(dǎo)致數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)難以完全按照同一規(guī)則進行排他性界定，比如個人、企業(yè)與政府均有主張平臺數(shù)據(jù)權(quán)力的合理性，難以將其完整地界定給某個單一的主體，而只能進行產(chǎn)權(quán)束拆分，這將導(dǎo)致數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)過程中遭遇諸多落地挑戰(zhàn)；二是數(shù)據(jù)生產(chǎn)鏈條包括多個參與主體，數(shù)據(jù)確權(quán)需要兼顧保護個人隱私、打破平臺企業(yè)數(shù)據(jù)壟斷、維護國家數(shù)據(jù)安全等多元目標，而這些目標在很多情況下并不完全一致和兼容；三是數(shù)據(jù)應(yīng)用場景實時多變，確權(quán)規(guī)則往往跟不上技術(shù)和商業(yè)模式的發(fā)展。此外，數(shù)據(jù)資源雖然在物理形態(tài)上具有非競爭性，但在商業(yè)利益的層面依然具有競爭性?，F(xiàn)有知識產(chǎn)權(quán)保護框架難以完全覆蓋數(shù)據(jù)確權(quán)問題。由此，數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)普通實物的所有性質(zhì)不同，無法將所有權(quán)絕對化。數(shù)據(jù)要素的確權(quán)難度要高于傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，也意味著數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的產(chǎn)權(quán)糾紛將比傳統(tǒng)經(jīng)濟領(lǐng)域更為復(fù)雜。 

數(shù)據(jù)確權(quán)屬于生產(chǎn)關(guān)系范疇，應(yīng)遵循生產(chǎn)關(guān)系服務(wù)于生產(chǎn)力發(fā)展的大原則?？梢詫?shù)據(jù)資源的人格權(quán)和財產(chǎn)權(quán)分開，以兼顧各方的產(chǎn)權(quán)共享需要。目前一些地方的數(shù)據(jù)條例中只明確了自然人對于個人數(shù)據(jù)的人格權(quán)，這也和歐美國家目前在探索數(shù)據(jù)確權(quán)立法時采用的方法相類似，尊重雙邊市場中數(shù)據(jù)的聯(lián)合創(chuàng)造的特點，意味著自然人與平臺企業(yè)在某種程度上可以共享與個人高度相關(guān)的平臺數(shù)據(jù)。 

鑒于數(shù)字產(chǎn)權(quán)制度在理論研究上仍不成熟，“數(shù)據(jù)二十條”沒有對數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度在所有權(quán)方面進行明晰，而是按照擱置“所有權(quán)爭議”，推進流通和開發(fā)為先的思路，創(chuàng)新性地提出“建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運行機制”。因為數(shù)據(jù)資源的獲取、處理及利用總是與對數(shù)據(jù)資源有需求的社會主體密切相關(guān)，人類認識和掌握數(shù)據(jù)資源也是一個社會過程。因此，當討論數(shù)據(jù)資源歸屬時更多的是需要考慮數(shù)據(jù)資源的持有、使用和經(jīng)營，而非所有。應(yīng)該說，這種思路具有創(chuàng)新性和實用性。 

但是，現(xiàn)行立法和相關(guān)司法解釋并未就數(shù)據(jù)資源持有權(quán)給出明確解釋，如何正確理解數(shù)據(jù)資源持有權(quán)的基本內(nèi)涵，不僅涉及數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)運行機制中權(quán)利分置的基本構(gòu)建，而且會影響數(shù)據(jù)要素流通和交易制度的建設(shè)，乃至對數(shù)字經(jīng)濟的整體發(fā)展帶來重大影響。根據(jù)法學專家的觀點，從法律上解釋，“持有”與“占有”不同，強調(diào)人對物的實際直接支配或控制，強調(diào)純粹的空間關(guān)系?！俺钟小辈淮嬖诜缮系睦^承或轉(zhuǎn)移，而“占有”可以轉(zhuǎn)移和繼承?！俺钟袡?quán)”更不同于“所有權(quán)”。所有權(quán)是一項獨立的完全物權(quán)，而持有權(quán)則是事實性的、不依賴于所有權(quán)源的、對某種物（包括有形或無形）通過一定的方式或手段有意識地控制或支配。因此，下一步，相關(guān)權(quán)威機構(gòu)需要正確界定數(shù)據(jù)資源持有者及權(quán)益歸屬，就數(shù)據(jù)資源持有權(quán)的具體權(quán)能做出統(tǒng)一規(guī)定，尤其應(yīng)當明確數(shù)據(jù)資源持有權(quán)的積極權(quán)能和消極權(quán)能的具體內(nèi)容，以便于數(shù)據(jù)資源持有者能夠正確理解和行使這一權(quán)利。要依法確認數(shù)據(jù)資源持有者持有數(shù)據(jù)資源的范圍，并依法保護數(shù)據(jù)資源持有者合法權(quán)益。同時，禁止或者限制數(shù)據(jù)持有者壟斷數(shù)據(jù)資源，盡可能消除數(shù)據(jù)壁壘，通過數(shù)據(jù)流通最大化地釋放數(shù)據(jù)價值。 

我個人認為，由于數(shù)據(jù)資源持有權(quán)不存在法律上的繼承或轉(zhuǎn)移，隨著數(shù)字經(jīng)濟理論和實踐的不斷深入，還是要對不同對象、不同場景中的數(shù)據(jù)所有權(quán)進行有效明晰，從而為要素市場有效運行提供更好的制度條件。 

《中國信息界》:構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度雖然是更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的關(guān)鍵，但要落實確并非易事，您比較關(guān)注“數(shù)據(jù)二十條”哪些內(nèi)容？下一步，您認為應(yīng)如何推動“數(shù)據(jù)二十條”落地？ 

單志廣：“數(shù)據(jù)二十條”是我國構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的框架性文件，基本確立了以數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、流通交易、收益分配、安全治理為四梁八柱的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度框架，但要指導(dǎo)操作實施仍有大量細節(jié)沒有現(xiàn)成答案，“數(shù)據(jù)二十條”只是建立數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的重要一步，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度從訂立框架到豐富完善仍然任重道遠，還需不斷落細落實。 

我對“數(shù)據(jù)二十條”的全文進行了關(guān)鍵詞索引，文中有22處“依法依規(guī)”的相關(guān)表述，有16處“合規(guī)”的相關(guān)表述，有9處“有序”的相關(guān)表述，這些都是相關(guān)操作實施的前提條件和依據(jù)要求，但是依從哪些“法”“規(guī)”“序”？是否已有合適的法規(guī)、秩序還是需要新立？這些都需要進一步明晰化，從而為具體操作實施提供明確的依據(jù)和遵循。 

數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的建立和完善，還需要在制度建設(shè)、技術(shù)路徑、發(fā)展模式等方面進一步落細落實。“數(shù)據(jù)二十條”中有19處“探索”的相關(guān)表述，顯示這些方面成熟度尚不高，需要通過實踐不斷摸索，積累經(jīng)驗，逐步推進。另外，“數(shù)據(jù)二十條”中有30處“建立”的相關(guān)表述，有10處“構(gòu)建”的相關(guān)表述，同時還有20處“制度”的相關(guān)表述、28處“機制”的相關(guān)表述、9處“模式”的相關(guān)表述、12處“標準”的相關(guān)表述、9處“規(guī)則”的相關(guān)表述、20處“體系”的相關(guān)表述，這顯示了全面系統(tǒng)構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度面臨大量艱巨的任務(wù)，需要在制度、機制、模式、標準、規(guī)則、體系方面開展大量細化實化的工作，需要以“數(shù)據(jù)二十條”確立的框架和方向為指引，不斷大膽探索、實踐創(chuàng)新，持續(xù)豐富和完善具有中國特色的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度體系。 

此外，“數(shù)據(jù)二十條”中提出要“推進跨境數(shù)字貿(mào)易基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”“促進不同場景下數(shù)據(jù)要素安全可信流通”“突破數(shù)據(jù)可信流通” “原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”，這些目標的實現(xiàn)需要在區(qū)塊鏈技術(shù)和區(qū)塊鏈服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、隱私計算技術(shù)等方向形成專業(yè)的數(shù)字技術(shù)和解決方案供給能力。 

（來源：中國信息界）