【作者簡(jiǎn)介】李志明，中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）社會(huì)和生態(tài)文明教研部教授

基層治理是國(guó)家治理的最末端、服務(wù)群眾的最前沿，是國(guó)家治理體系的基石、基礎(chǔ)和重心。推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，必須推進(jìn)基層治理創(chuàng)新及其現(xiàn)代化。當(dāng)前，我國(guó)基層治理總體上面臨資源分散化、訴求多元化、矛盾復(fù)雜化等多重挑戰(zhàn)。黨的二十屆三中全會(huì)明確提出“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，“加強(qiáng)黨建引領(lǐng)基層治理”。這表明，推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，必須以黨建引領(lǐng)為重要抓手，通過黨建引領(lǐng)不斷推進(jìn)基層治理創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)基層治理效能躍升。本文基于實(shí)證調(diào)研資料，結(jié)合典型案例，構(gòu)建“四維引領(lǐng)”分析框架，以期揭示推進(jìn)基層治理創(chuàng)新的關(guān)鍵實(shí)踐路徑。
   一、將政治引領(lǐng)作為推進(jìn)基層治理創(chuàng)新的“定盤星”政治引領(lǐng)是基層治理的“定盤星”。推進(jìn)基層治理創(chuàng)新，必須把強(qiáng)化政治引領(lǐng)作為首要任務(wù)。突出政治引領(lǐng)，就是要把黨建引領(lǐng)的政治屬性和基層黨組織的政治功能植入基層治理創(chuàng)新之中，將黨的政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。通過發(fā)揮黨的群眾工作優(yōu)勢(shì)和黨員先鋒模范作用，引領(lǐng)基層治理各方主體自覺貫徹黨的主張，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理創(chuàng)新全過程和各方面，將黨的執(zhí)政理念和治理方式嵌入基層治理創(chuàng)新實(shí)踐中。這不僅能夠確?；鶎狱h組織在基層治理創(chuàng)新中的核心地位，還能夠保證黨的路線、方針、政策和黨中央決策部署在基層得到有效貫徹和實(shí)施，確?；鶎又卫韯?chuàng)新的正確方向，實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)邏輯與基層治理邏輯的內(nèi)在統(tǒng)一，筑牢國(guó)家治理的基層基礎(chǔ)。具體而言，其作用機(jī)制體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是價(jià)值導(dǎo)向。在推進(jìn)基層治理創(chuàng)新過程中，政治引領(lǐng)的作用首先在于價(jià)值導(dǎo)向。它通過引導(dǎo)全黨的政治認(rèn)知、政治情感、政治評(píng)價(jià)及行為取向，在全體黨員中形成政治自覺、思想自覺、行動(dòng)自覺，進(jìn)而通過對(duì)黨的政治理念和政治主張的教育和宣傳，凝塑基層治理共識(shí)，為城鄉(xiāng)居民確立共同的價(jià)值觀念和行為準(zhǔn)則基礎(chǔ)。例如，浙江省在實(shí)施“千萬(wàn)工程”過程中，基層黨組織通過“黨群夜話”機(jī)制，將生態(tài)文明理念融入村規(guī)民約之中，推動(dòng)當(dāng)?shù)?0%村莊建立了垃圾分類體系。這種機(jī)制不僅增強(qiáng)了村民的環(huán)保意識(shí)，還促進(jìn)了基層治理的現(xiàn)代化。二是政策轉(zhuǎn)化。在推進(jìn)基層治理創(chuàng)新過程中，政治引領(lǐng)作用也體現(xiàn)在政策轉(zhuǎn)化上。它通過構(gòu)建“中央精神—地方實(shí)踐—群眾感知”的傳導(dǎo)鏈條，將中央決策精神轉(zhuǎn)化為具體的制度安排，再由具體的制度安排轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤降恼邔?shí)踐，最后由地方政策實(shí)踐轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎尤罕娍梢灾苯痈兄臑槊穹?wù)行動(dòng)。例如，北京市通過“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了這一傳導(dǎo)鏈條的具體運(yùn)行。2023年，當(dāng)?shù)赝ㄟ^黨組織統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，解決了群眾訴求12.3萬(wàn)件，辦結(jié)率提升至95%。這一機(jī)制不僅提高了政府服務(wù)效率，還增強(qiáng)了群眾的獲得感和滿意度。三是風(fēng)險(xiǎn)防控。在推進(jìn)基層治理創(chuàng)新過程中，政治引領(lǐng)作用還體現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)防控上。它通過建立重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，確保在決策過程中充分考慮潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素，提高決策的科學(xué)性和民主性，有效預(yù)防和化解基層治理中的各種風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)基層治理的穩(wěn)定性以及可持續(xù)性。例如，廣東省深圳市推行“紅色議事廳”制度，通過黨組織的引領(lǐng)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，2023年對(duì)舊城改造項(xiàng)目開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估387次，使得群體性事件同比下降42%，有效維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。在實(shí)踐中，各地各部門結(jié)合自身實(shí)際開展了類型多樣的政治引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新實(shí)踐，取得了積極成效。例如，上海市浦東新區(qū)構(gòu)建“紅色物業(yè)”聯(lián)盟，將黨建要求寫入物業(yè)公司章程，實(shí)現(xiàn)“嵌入式治理”，推動(dòng)業(yè)委會(huì)黨員比例提升至63%，物業(yè)投訴量下降42%；四川省成都市打造黨員先鋒示范崗，通過“場(chǎng)景化引導(dǎo)”，在社區(qū)養(yǎng)老、托育等場(chǎng)景設(shè)置黨員責(zé)任區(qū)2.1萬(wàn)個(gè)，使得服務(wù)響應(yīng)速度提升至15分鐘內(nèi)；中央宣傳部依托“學(xué)習(xí)強(qiáng)國(guó)”平臺(tái)開發(fā)基層治理專題課程并開展“數(shù)字化傳播”，2023年全國(guó)基層干部在線學(xué)習(xí)時(shí)長(zhǎng)人均達(dá)68小時(shí)，政策知曉率提升至92%。
   二、將組織引領(lǐng)作為推進(jìn)基層治理創(chuàng)新的“力量源”習(xí)近平總書記指出：“黨的力量來自組織。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、黨的全部工作要靠黨的堅(jiān)強(qiáng)組織體系去實(shí)現(xiàn)。進(jìn)入新時(shí)代，開啟新征程，我們必須更加注重黨的組織體系建設(shè)，不斷增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力?！眹?yán)密的組織體系歷來是黨的優(yōu)勢(shì)所在、力量所在，組織引領(lǐng)必須突出黨組織的“定海神針”作用，強(qiáng)化基層黨組織在社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，使黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能，夯實(shí)基層治理創(chuàng)新的組織基礎(chǔ)。因此，推進(jìn)基層治理創(chuàng)新，必須更加注重黨的基層組織體系建設(shè)、發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，將黨組織的政治引領(lǐng)優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步與政府的資源整合優(yōu)勢(shì)、企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、社會(huì)組織的群眾動(dòng)員優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，推動(dòng)基層黨組織體系變革創(chuàng)新、組織效能量化提升，不斷增強(qiáng)黨組織在基層治理中的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力，不斷增強(qiáng)基層治理創(chuàng)新的整體性和協(xié)同性，形成“一核多元”的基層治理格局，使得各方行動(dòng)主體在制度化的權(quán)責(zé)框架下實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，共同推動(dòng)基層社會(huì)走向“和美善治”。具體來說，強(qiáng)化組織引領(lǐng)，應(yīng)注重從治理網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與效能強(qiáng)化這兩個(gè)角度來加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，推進(jìn)基層治理創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)。一是促進(jìn)基層黨組織體系的變革創(chuàng)新。要適應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)行為方式、社會(huì)心理的深刻變化，將黨的組織鏈條延伸到城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活的全領(lǐng)域各環(huán)節(jié)，特別是注重加強(qiáng)“兩企三新”領(lǐng)域黨的建設(shè)，抓緊補(bǔ)齊基層黨組織引領(lǐng)基層治理過程中存在的各種短板，通過“網(wǎng)格黨建”“區(qū)域化黨建”等方式拓展基層黨組織工作平臺(tái)，為基層治理提供互聯(lián)互通的組織保障。在實(shí)踐中，我國(guó)基層黨組織體系的變革創(chuàng)新主要體現(xiàn)在空間重構(gòu)、功能升級(jí)和形態(tài)創(chuàng)新等三個(gè)方面。在空間重構(gòu)方面，全國(guó)共建立基層黨建網(wǎng)格超過400萬(wàn)個(gè)，實(shí)現(xiàn)“支部建在網(wǎng)格上”。在城市構(gòu)建了市、縣（市、區(qū)）、街道、社區(qū)四級(jí)聯(lián)動(dòng)的工作體系，在鄉(xiāng)村形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級(jí)聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了基層治理網(wǎng)絡(luò)與黨組織架構(gòu)的精準(zhǔn)匹配，有效提升了矛盾糾紛化解率。在功能升級(jí)方面，長(zhǎng)三角地區(qū)建立“毗鄰黨建”聯(lián)盟，區(qū)域內(nèi)上海市金山區(qū)與浙江省平湖市成立跨省聯(lián)合黨委，協(xié)同處置跨界污染事件17起，協(xié)調(diào)效率提升60%。在形態(tài)創(chuàng)新方面，廣東省廣州市天河區(qū)在稅收億元商務(wù)樓宇設(shè)立“立體黨建”服務(wù)站，將黨組織嵌入樓宇經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，帶動(dòng)樓宇經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值增長(zhǎng)23%，實(shí)現(xiàn)了黨建與經(jīng)濟(jì)的深度融合。二是促進(jìn)基層黨組織效能的量化提升。推進(jìn)基層治理創(chuàng)新，不僅需要實(shí)現(xiàn)黨組織和黨的工作全覆蓋，還需要著力提升基層黨組織的效能。在這方面，各地積極通過優(yōu)化工作流程、加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)估等方式來提升基層黨組織引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的工作效果和效率。例如，福建省廈門市實(shí)施黨群服務(wù)中心“標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”，要求按照“六有七室兩統(tǒng)一”的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)黨群活動(dòng)服務(wù)中心。又如，山東省建立基層黨組織“健康指數(shù)”監(jiān)測(cè)體系，通過12項(xiàng)指標(biāo)動(dòng)態(tài)預(yù)警實(shí)行“動(dòng)態(tài)化管理”，2023年整頓轉(zhuǎn)化軟弱渙散黨組織3200個(gè)。再如，湖北省武漢市江漢區(qū)開發(fā)“智慧黨建”平臺(tái)，通過“技術(shù)化支撐”實(shí)現(xiàn)組織生活在線記錄、黨員發(fā)展全程追溯，基層黨務(wù)效率提升50%。
   三、將能力引領(lǐng)作為推進(jìn)基層治理創(chuàng)新的“驅(qū)動(dòng)力”在推進(jìn)基層治理創(chuàng)新中，能力引領(lǐng)能夠提供關(guān)鍵支撐，其核心在于通過系統(tǒng)性建設(shè)，強(qiáng)化基層黨組織政治功能和組織功能，提升黨員干部的政治素養(yǎng)、專業(yè)能力和服務(wù)本領(lǐng)，使其成為基層治理的“主心骨”和“行動(dòng)者”，并為基層治理創(chuàng)新提供核心動(dòng)能。在新時(shí)代基層治理實(shí)踐中，能力引領(lǐng)不僅是組織功能發(fā)揮的基礎(chǔ)，更是治理效能躍升的關(guān)鍵引擎。具體來說，應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面著手。一是實(shí)施基層黨組織能力建設(shè)系統(tǒng)工程，增強(qiáng)基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用。要完善基層黨組織建設(shè)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和管理機(jī)制，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，強(qiáng)化基層黨組織的政治功能和組織功能，提高基層黨組織引領(lǐng)各方治理主體參與基層社會(huì)公共事務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)基層治理實(shí)踐創(chuàng)新以及應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面、破解基層治理難題的能力。2023年，我國(guó)瞄準(zhǔn)補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)，共排查整頓后進(jìn)基層黨組織3.2萬(wàn)個(gè)，轉(zhuǎn)化率達(dá)到92%。浙江省推廣“黨建+”模式（如“黨建+數(shù)字鄉(xiāng)村”），基層黨組織通過數(shù)字化工具提升治理效率，2023年村級(jí)事務(wù)線上辦理率超80%。二是通過干部隊(duì)伍專業(yè)化培養(yǎng)，提升黨員干部的能力和素質(zhì)。要通過建立分層培訓(xùn)體系，加強(qiáng)村（社區(qū)）書記、村（社區(qū)）干部培訓(xùn)培養(yǎng)，強(qiáng)化基層黨員干部黨的創(chuàng)新理論學(xué)習(xí)、思想政治教育以及業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，不斷提升他們的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力特別是服務(wù)群眾的能力，鍛造一支素質(zhì)優(yōu)良、作風(fēng)過硬、高效精干的基層干部隊(duì)伍，引導(dǎo)他們?cè)鶎印⒎?wù)基層、奉獻(xiàn)基層，以抓隊(duì)伍建設(shè)促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化，為黨和國(guó)家事業(yè)筑牢干事根基、凝聚廣泛合力。例如，廣東省實(shí)施頭雁培育計(jì)劃和“萬(wàn)名書記進(jìn)黨?！惫こ?，開發(fā)基層治理能力測(cè)評(píng)系統(tǒng)，每年輪訓(xùn)村（社區(qū)）書記30萬(wàn)人次，2023年實(shí)現(xiàn)新任書記勝任力達(dá)標(biāo)率從68%升至92%。又如，浙江省實(shí)施青苗儲(chǔ)備機(jī)制和“90后”村社干部培養(yǎng)計(jì)劃，35歲以下年輕干部占比提升至35%，帶動(dòng)數(shù)字鄉(xiāng)村項(xiàng)目落地1.2萬(wàn)個(gè)。三是健全基層治理能力評(píng)估與激勵(lì)機(jī)制。破解當(dāng)前基層治理中較為普遍存在的“評(píng)估形式化、激勵(lì)碎片化”問題，構(gòu)建科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)估體系與多元化激勵(lì)機(jī)制，是推動(dòng)基層治理從“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”轉(zhuǎn)向“主動(dòng)創(chuàng)新”的重要舉措。在這一方面，部分地區(qū)開展了創(chuàng)新性探索。例如，浙江省杭州市余杭區(qū)開發(fā)量化考核工具—“基層治理能力圖譜”，從政治素養(yǎng)、業(yè)務(wù)能力等六個(gè)維度測(cè)評(píng)基層干部，評(píng)估結(jié)果與干部的晉升和績(jī)效緊密掛鉤，以此激勵(lì)干部提升自身能力，更好地服務(wù)于基層治理。又如，廣東省深圳市明確12類創(chuàng)新探索免責(zé)情形，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)馗刹吭谂f改、環(huán)保等領(lǐng)域突破常規(guī)，2023年基層創(chuàng)新提案增長(zhǎng)45%，有效激發(fā)了基層干部的創(chuàng)新積極性。
   四、將機(jī)制引領(lǐng)作為推進(jìn)基層治理創(chuàng)新的“加速器”在推進(jìn)基層治理創(chuàng)新中，機(jī)制引領(lǐng)是“化學(xué)反應(yīng)催化劑”。它通過系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建多元協(xié)同的基層治理共同體以及權(quán)責(zé)清晰、協(xié)同高效、動(dòng)態(tài)適應(yīng)的治理規(guī)則體系，發(fā)揮基層黨組織對(duì)其他治理主體的領(lǐng)導(dǎo)、組織和動(dòng)員功能，構(gòu)建“一核引領(lǐng)多元”的基層治理體制機(jī)制，持續(xù)釋放催化效能，激發(fā)基層治理創(chuàng)新的動(dòng)力和創(chuàng)造力，提升基層治理效能。從本質(zhì)上來看，這一過程實(shí)質(zhì)上就是旨在通過規(guī)則創(chuàng)新降低交易成本、破解集體行動(dòng)困境。具體來看，在基層治理創(chuàng)新中，機(jī)制引領(lǐng)的作用主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。一方面，促進(jìn)基層治理制度設(shè)計(jì)創(chuàng)新。通過制度設(shè)計(jì)、政策工具創(chuàng)新及流程再造，機(jī)制引領(lǐng)持續(xù)將黨的政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的治理效能。從行動(dòng)主體來看，基層治理實(shí)際上是一種基層黨組織居于核心地位、發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，其他治理主體積極參與、各司其責(zé)的社會(huì)公共事務(wù)。只有夯實(shí)基層黨組織的核心地位，建立完善好基層治理責(zé)任清單制度、議事協(xié)商制度、“黨員聯(lián)戶”制度等，堅(jiān)持發(fā)展好新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，強(qiáng)化市民熱線等公共服務(wù)平臺(tái)功能，健全“高效辦成一件事”重點(diǎn)事項(xiàng)清單管理機(jī)制和常態(tài)化推進(jìn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層黨組織、基層政權(quán)組織、自治組織、經(jīng)濟(jì)組織、群團(tuán)組織、社會(huì)組織和公民個(gè)人的協(xié)同協(xié)作，構(gòu)筑基層治理創(chuàng)新的“同心圓”，才能真正激發(fā)基層治理創(chuàng)新的勃勃生機(jī)。在實(shí)踐中，各地圍繞基層治理制度創(chuàng)新開展了多種探索，也取得了很大成效。例如，上海市長(zhǎng)寧區(qū)在基層治理中實(shí)施“清單化管理”，制定《基層治理權(quán)責(zé)清單》，明確9類主體156項(xiàng)職責(zé)，使得部門推諉事項(xiàng)減少43%；四川省成都市則通過明確的“五小”行為負(fù)面清單，劃定了國(guó)有企業(yè)從業(yè)人員參與基層治理5個(gè)方面的禁止行為。又如，廣東省廣州市天河區(qū)在社區(qū)治理中創(chuàng)建“民主商議九步法”，推動(dòng)各方“協(xié)同化議事”，完成加裝電梯、停車場(chǎng)改造等項(xiàng)目數(shù)百個(gè)，居民參與率達(dá)82%。再如，江西省萍鄉(xiāng)市蘆溪縣創(chuàng)新“黨員聯(lián)戶”制度，建立“1+10+N”黨員聯(lián)戶工作機(jī)制，確保黨群同行同向、同頻共振，提升了基層治理效能。另一方面，促進(jìn)基層治理協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新。基層治理的制度創(chuàng)新勢(shì)能還須借助機(jī)制創(chuàng)新的具體運(yùn)作才能轉(zhuǎn)化為治理效能以及基層治理創(chuàng)新的動(dòng)能，推動(dòng)基層治理主體之間關(guān)系從物理組合式的連結(jié)邁向化學(xué)反應(yīng)式的團(tuán)結(jié)，最終形成緊密的基層治理共同體。在實(shí)踐中，各地在推動(dòng)基層治理協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新方面也進(jìn)行了諸多探索。例如，廣東省深圳市福田區(qū)在基層治理中建立“政社互動(dòng)機(jī)制”，實(shí)施“民生微實(shí)事”人大代表票決制，全方位聽取民聲民意、全鏈條優(yōu)化票決機(jī)制、全過程跟蹤監(jiān)督推動(dòng)、全覆蓋運(yùn)用票評(píng)結(jié)果，2023年實(shí)施的民生實(shí)事項(xiàng)目的群眾滿意度達(dá)91%，提升了群眾的獲得感和幸福感。又如，四川省成都市武侯區(qū)在基層治理中引入“市場(chǎng)參與機(jī)制”，積極整合企業(yè)和社會(huì)資源，建立“黨建聯(lián)盟資源庫(kù)”，建成15分鐘便民服務(wù)圈，提升了社區(qū)服務(wù)水平。再如，江蘇省南京市鼓樓區(qū)在基層治理中落實(shí)“居民自治機(jī)制”，通過發(fā)動(dòng)“民間設(shè)計(jì)師”隊(duì)伍，將居民的需求轉(zhuǎn)化為具體的設(shè)計(jì)方案，最終居民自主改造數(shù)百處小微空間，公共空間利用率提升至92%。還如，四川省積極推進(jìn)“技術(shù)融合機(jī)制”，開發(fā)基層治理“規(guī)則引擎”，利用AI技術(shù)快速匹配和推薦與用戶輸入的問題或需求最為契合的實(shí)踐案例，為基層治理提供科學(xué)、高效的決策支持。

來源：中國(guó)黨政干部論壇