作 者

劉闖，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學(xué)院助理研究員

韓旭東（通訊作者），四川大學(xué)公共管理學(xué)院副研究員

舒全峰，清華大學(xué)公共管理學(xué)院助理教授、中國農(nóng)村研究院助理研究員

劉璐，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院百人計劃研究員

01
問題提出

數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)是推進鄉(xiāng)村全面振興的重要內(nèi)容，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用為鄉(xiāng)村振興注入了新的活力。《數(shù)字鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《關(guān)于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》《鄉(xiāng)村建設(shè)行動方案》《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》等中央文件均提出加強數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)。在國家頂層設(shè)計和政策推動下，我國鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平不斷提升，數(shù)字技術(shù)已滲透到農(nóng)村生產(chǎn)生活的方方面面。隨著數(shù)字技術(shù)的深入應(yīng)用，我國鄉(xiāng)村治理正逐步向智能化、數(shù)據(jù)化、精細(xì)化方向發(fā)展。政府推動先進的數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村治理體系深度融合，有助于優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，提升決策的科學(xué)性、服務(wù)的精準(zhǔn)性和管理的透明性，以實現(xiàn)治理模式的變革和創(chuàng)新，進而提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施奠定堅實的基礎(chǔ)。

數(shù)字技術(shù)正在賦能并重塑鄉(xiāng)村治理的形式和結(jié)構(gòu)，助推鄉(xiāng)村治理走向善治。鄉(xiāng)村數(shù)字善治是數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村事務(wù)管理實現(xiàn)有效協(xié)調(diào)、合作與監(jiān)督的過程，其根本目標(biāo)是將數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于社會活動中，以科學(xué)和理性的治理理念疏通數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理的流程化節(jié)點阻礙，實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治、德治、法治、智治良性運行的目標(biāo)愿景。近些年，我國數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村善治已取得顯著成效。鄉(xiāng)村數(shù)字服務(wù)平臺建設(shè)以及基層政府電子政務(wù)的正向外溢優(yōu)化了政府服務(wù)流程和提升了服務(wù)智能化水平，增強了鄉(xiāng)村治理相關(guān)主體的能動性與參與效應(yīng)，比如數(shù)字積分制促進了居民決策參與。同時，數(shù)字技術(shù)的跨時空鏈接功能，創(chuàng)造了鄉(xiāng)村治理相關(guān)主體“共同在場”的場景，增強了鄉(xiāng)村熟人社會網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)、村民間感情維系以及社會工作群體融入，降低了治理中的服務(wù)、溝通、協(xié)調(diào)等成本。此外，數(shù)字技術(shù)推動了鄉(xiāng)村共同體建設(shè)，促進了城鄉(xiāng)要素流動，提升了基層干部管理服務(wù)能力。

然而，數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理的“雙刃劍”效應(yīng)日益凸顯，由此產(chǎn)生了鄉(xiāng)村數(shù)字治理的“負(fù)能”問題。一是數(shù)字技術(shù)與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會融合出現(xiàn)矛盾。信息化手段使得基層干部脫嵌于村莊具體治理場景，或者過于技術(shù)化的治理忽視了習(xí)慣于傳統(tǒng)治理群體的感受。二是數(shù)據(jù)質(zhì)量參差不齊和標(biāo)準(zhǔn)不一影響治理效果。治理數(shù)據(jù)碎片化、低質(zhì)、重復(fù)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)難以被高效整合和決策者認(rèn)知資源的無謂消耗。同時，數(shù)字工具的重復(fù)開發(fā)和分散使用，使得信息獲取缺乏全面性和精準(zhǔn)性，無法在使用中發(fā)揮預(yù)期性作用 。三是數(shù)字技術(shù)推廣增加了基層負(fù)擔(dān)。基層干部在應(yīng)用數(shù)字技術(shù)提升服務(wù)效率的同時，也可能容易陷入打卡、上報、填數(shù)等事務(wù)性工作中，不但未能減負(fù)，反而降低了辦事效率。

對于數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村善治的實踐困境，現(xiàn)有研究給予關(guān)注并進行了不同程度的反思，但仍缺乏對此問題及其成因的系統(tǒng)梳理。本研究聚焦鄉(xiāng)村數(shù)字善治的實踐困境，基于文獻梳理和實踐歸納，采用嵌入式治理視角，建立 “技術(shù)—制度—主體”三維分析框架，為系統(tǒng)解讀鄉(xiāng)村數(shù)字善治的實踐困境提供結(jié)構(gòu)化路徑，并結(jié)合各地治理創(chuàng)新實踐探討鄉(xiāng)村數(shù)字善治的調(diào)適策略，以實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村治理深度融合，進而推動數(shù)字時代鄉(xiāng)村治理沿著數(shù)字向善的方向轉(zhuǎn)型升級。

02
基于“技術(shù)—制度—主體”的鄉(xiāng)村數(shù)字善治實踐邏輯框架

嵌入式治理可追溯至卡爾·波蘭尼提出的“嵌入”概念，意指“社會關(guān)系被嵌入社會經(jīng)濟體系中”，一般意義上指一事物進入另一事物中的過程或者結(jié)果。后來學(xué)者不斷豐富“嵌入性”概念內(nèi)涵，向包括公共治理在內(nèi)的其他領(lǐng)域延伸，發(fā)展出了結(jié)構(gòu)嵌入、關(guān)系嵌入、文化嵌入、技術(shù)嵌入等理論概念。其中，技術(shù)嵌入是一個動態(tài)發(fā)展演變的過程。張嬌和王健在研究技術(shù)向度的設(shè)計時發(fā)現(xiàn)技術(shù)嵌入設(shè)計經(jīng)歷了淺度嵌入、深度嵌入、過度嵌入、適度嵌入四個階段，分別對應(yīng)了生存技術(shù)設(shè)計、經(jīng)驗技術(shù)設(shè)計、科學(xué)技術(shù)設(shè)計、有機技術(shù)設(shè)計四個階段?；谇度胧街卫砝碚撘暯?，周建勇提出了“黨建嵌入式治理”，分析指出政黨嵌入治理是實現(xiàn)黨的建設(shè)進而以黨的建設(shè)推動治理的有效路徑。高恩新分析了技術(shù)嵌入公共治理的過程，從工具性嵌入、權(quán)力性嵌入、能力性嵌入三個維度展開，在技術(shù)嵌入方面豐富了嵌入式治理的理論內(nèi)涵。駱飛和門理想建構(gòu)“治理結(jié)構(gòu)—技術(shù)嵌入”二元分析框架解構(gòu)了政企合作模式的基本特征和內(nèi)在邏輯。總體而言，現(xiàn)有研究從不同維度研究了嵌入式治理，特別是技術(shù)嵌入治理的作用機制和路徑研究，對理解數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理帶來的影響大有裨益。但若只從狹隘的視角認(rèn)識數(shù)字治理的工具性，忽視數(shù)字技術(shù)對基層治理生態(tài)的動態(tài)塑造，缺乏對整體發(fā)展趨勢的研判，割裂數(shù)字技術(shù)嵌入基層治理產(chǎn)生的變革性影響，將無法呈現(xiàn)基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的深層機理，也不利于正確對待數(shù)字技術(shù)與深化數(shù)字技術(shù)在基層實踐中的應(yīng)用。

在治理實踐中，技術(shù)嵌入治理并與其融合的過程亦呈現(xiàn)出一條動態(tài)發(fā)展軌跡。從基于時間變化的縱向?qū)用婵矗夹g(shù)嵌入治理的融合過程可以劃分為四個階段：應(yīng)用、摩擦、調(diào)適和融合，每個階段都面臨著不同的挑戰(zhàn)與機遇。從基于事物關(guān)聯(lián)的橫向?qū)用婵?，技術(shù)在治理中的嵌入效果，不僅與技術(shù)自身進步緊密相關(guān)，也與配套的制度以及各方主體的適應(yīng)性緊密相關(guān)，這一過程還塑造著相關(guān)制度和參與主體的特性。當(dāng)前，針對數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中應(yīng)用，研究多集中于技術(shù)應(yīng)用和摩擦（即實踐中的困境）階段的探討，而對于技術(shù)嵌入過程中調(diào)適階段的經(jīng)驗總結(jié)相對匱乏。盡管已有研究從技術(shù)、制度、主體維度進行了探討，但尚缺乏系統(tǒng)化的整合性分析?；趯嵺`觀察，目前全國各地已不同程度地引入數(shù)字治理工具，大部分地區(qū)的鄉(xiāng)村數(shù)字治理則處于從摩擦階段向調(diào)適階段過渡的時期。鑒于此，結(jié)合數(shù)字技術(shù)的特性，構(gòu)建一個“技術(shù)—制度—主體”三維鄉(xiāng)村數(shù)字善治實踐邏輯框架（如圖1所示），以深入剖析數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村善治過程中所遭遇的摩擦及其成因，并探索在數(shù)字治理調(diào)適策略方面的經(jīng)驗，以期從中提煉數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理調(diào)適階段的重要啟示。

在鄉(xiāng)村治理體系中，技術(shù)應(yīng)用、制度建設(shè)以及各類主體（如政府部門、社會組織、企業(yè)、村干部、村民等）相互影響，技術(shù)不僅是提升效率和效能的工具、連接治理要素的“中介”，更是推動制度創(chuàng)新和主體行為變革的催化劑；制度為技術(shù)的融入和主體的行動提供了規(guī)則和保障，確保治理活動的正當(dāng)性和規(guī)范性；主體是治理實踐的執(zhí)行者和受益者，其參與和反饋不斷優(yōu)化著技術(shù)與制度的結(jié)合?！凹夹g(shù)—制度—主體”三維框架形成了一個相互促進、互為支撐的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，技術(shù)、制度、主體三者協(xié)同發(fā)揮作用以實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的目標(biāo)，促進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

圖1 基于“技術(shù)—制度—主體”的鄉(xiāng)村數(shù)字善治實踐邏輯框架

但是，數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理，在激發(fā)鄉(xiāng)村治理積極變革的同時，也可能引發(fā)潛在的偏差。尤其當(dāng)數(shù)字技術(shù)使用未能恰當(dāng)?shù)嘏c鄉(xiāng)村治理實際需求相結(jié)合時，其原本的作用旨在“賦能”可能逆轉(zhuǎn)為“負(fù)能”，這導(dǎo)致在技術(shù)、制度、主體維度上出現(xiàn)不同程度的鄉(xiāng)村數(shù)字善治目標(biāo)偏離的實踐困境。具體而言，在技術(shù)維度上，可能存在數(shù)字技術(shù)負(fù)擔(dān)問題，政府對數(shù)字技術(shù)的過度依賴或數(shù)字工具的不當(dāng)使用可能會加重基層治理負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致服務(wù)資源浪費，同時使得數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的邊際效益降低；在制度維度上，可能會陷入數(shù)字形式主義困境，在數(shù)字化浪潮下盲目追求治理的數(shù)字化，盡管實現(xiàn)了形式上的數(shù)字化，卻缺乏實質(zhì)性的治理改進，制度建設(shè)滯后于數(shù)字技術(shù)發(fā)展；在主體維度上，可能出現(xiàn)數(shù)字治理懸浮問題，數(shù)字技術(shù)在落地過程中與實際情況存在一定的脫節(jié)，過分關(guān)注數(shù)據(jù)的數(shù)量而忽視了治理的質(zhì)量，導(dǎo)致基層治理浮于數(shù)字表面。數(shù)字技術(shù)的賦能效應(yīng)建立在數(shù)字工具的正確使用和其與傳統(tǒng)治理方式適應(yīng)性整合的基礎(chǔ)之上。在實際應(yīng)用中，數(shù)字技術(shù)的復(fù)雜性往往超出了鄉(xiāng)村現(xiàn)有的治理能力，相關(guān)制度與政策又常常跟不上技術(shù)變革的步伐，主體在數(shù)字素養(yǎng)、認(rèn)知模式和應(yīng)用能力上存在不足。在數(shù)字技術(shù)迅猛發(fā)展的沖擊下，原本應(yīng)協(xié)同互動的技術(shù)、制度與主體之間將出現(xiàn)裂痕。這種割裂不僅削弱了三者的協(xié)同效應(yīng)，造成資源和信息的錯配，還導(dǎo)致治理過程中的決策滯后和執(zhí)行障礙，直接影響鄉(xiāng)村治理的效率和質(zhì)量，阻礙鄉(xiāng)村善治目標(biāo)的實現(xiàn)。

對此，為有效應(yīng)對數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)村治理中帶來的挑戰(zhàn)，亟須針對數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村善治的實踐困境進行策略性調(diào)適，也即從技術(shù)、制度、主體等維度建立針對性策略，減少鄉(xiāng)村治理中數(shù)字技術(shù)的“負(fù)能”影響。在技術(shù)維度上，要著力打造功能齊全的數(shù)字綜合服務(wù)平臺，整合現(xiàn)有數(shù)字工具，避免資源的浪費和重復(fù)使用。同時，需要降低數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的門檻，以提升用戶體驗效果，確保這些數(shù)字技術(shù)能夠真正惠及鄉(xiāng)村。在制度維度上，需要對現(xiàn)有的數(shù)字管理體系進行審視和改進，推動數(shù)據(jù)資源的有效整合與共享，并完善數(shù)字監(jiān)管規(guī)則，以確保數(shù)字治理的透明度和公平性。在此基礎(chǔ)上，需優(yōu)化政府部門的職能結(jié)構(gòu)，切實減少和避免數(shù)字化治理過程中的形式主義，確保數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用能夠真正提高鄉(xiāng)村治理的效率和質(zhì)量。 在主體維度上，提升基層干部和農(nóng)民的數(shù)字化素養(yǎng)和技能是關(guān)鍵，需要加強對鄉(xiāng)村治理數(shù)字化人才的培訓(xùn)和教育，進而增強他們應(yīng)用數(shù)字技術(shù)的能力，為鄉(xiāng)村治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型儲備足夠的人才。

綜上，通過構(gòu)建“技術(shù)—制度—主體”分析框架，有助于理解數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理摩擦階段的實踐困境，進而探尋破解困境的調(diào)適策略，以便更好發(fā)揮數(shù)字技術(shù)應(yīng)用在推動鄉(xiāng)村善治方面的積極作用。

03
鄉(xiāng)村數(shù)字善治實踐困境的表現(xiàn)及其成因

數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理促進治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效能提升，能夠有效推動鄉(xiāng)村治理走向善治。但在數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理的過程中，數(shù)字技術(shù)并非處處體現(xiàn)賦能效果，而是與現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理場景在技術(shù)、制度、主體維度上存在摩擦，即存在不同程度的鄉(xiāng)村數(shù)字善治目標(biāo)偏離的實踐困境，主要表現(xiàn)為技術(shù)維度的數(shù)字技術(shù)負(fù)擔(dān)、制度維度的數(shù)字形式主義、主體維度的數(shù)字治理懸浮。究其原因，這主要受到數(shù)字技術(shù)應(yīng)用不合理、數(shù)字管理制度不科學(xué)以及數(shù)字素養(yǎng)積累不充足的影響。結(jié)合理論分析框架，鄉(xiāng)村數(shù)字善治實踐困境的表現(xiàn)及其成因具體分析如下。

（一）鄉(xiāng)村數(shù)字善治的實踐困境

1. 技術(shù)維度：數(shù)字技術(shù)負(fù)擔(dān)

隨著鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理的應(yīng)用場景增多，比如各種數(shù)字工具的廣泛應(yīng)用，在帶來鄉(xiāng)村治理變革的同時，也給基層干部和農(nóng)村居民都帶來了較大的數(shù)字技術(shù)負(fù)擔(dān)。

一是加重基層干部的工作負(fù)擔(dān)。數(shù)字技術(shù)應(yīng)用帶來各種形式的數(shù)字“隱形工作”，無形中增加了基層工作人員的任務(wù)量，甚至可能導(dǎo)致其產(chǎn)生數(shù)字倦怠。同時，數(shù)字技術(shù)碎片化引致鄉(xiāng)村治理任務(wù)碎片化。比如，基層干部通過微信群溝通協(xié)調(diào)通常是建立“一事一群”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特征是“上面千條線，下面一根針”，身兼多職的基層干部不得不建立和同時應(yīng)付多個微信群，“指尖上工作”的任務(wù)量不斷增加，容易陷入回復(fù)信息和跟進不同微信工作群而難以抽身的“數(shù)字泥淖”。此外，目前數(shù)字技術(shù)無法完全解決信息不對稱的問題，這使得村民的個人意愿、特殊情況等不規(guī)則信息難以被數(shù)字平臺捕捉，進而導(dǎo)致基層干部仍需進行大量的實地摸排工作。

二是增加基層政府的技術(shù)支付成本。目前政府推廣的數(shù)字工具多為公共產(chǎn)品，在前期，數(shù)字工具的開發(fā)和維護成本巨大，而各種小程序或APP的功能重疊且使用效果甚微。比如東部沿海地區(qū)某縣在推動數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中匆忙上馬各種數(shù)字工具，并承包給第三方開發(fā)和運營，支出費用高達300萬元。

三是加大農(nóng)村居民適應(yīng)新技術(shù)的壓力。數(shù)字技術(shù)應(yīng)用對農(nóng)村居民，特別是對老年群體或文化程度較低群體的技術(shù)適應(yīng)能力提出較高要求。目前鄉(xiāng)村留守老人居多，他們的數(shù)字素養(yǎng)普遍不高，在學(xué)習(xí)和使用數(shù)字工具時會遭遇很多困難。但是隨著村務(wù)、政府信息通知等許多業(yè)務(wù)遷移到網(wǎng)上，某種程度上，“數(shù)字鴻溝”使得農(nóng)村社會弱勢群體使用數(shù)字工具的“弱勢地位”更加凸顯。尤其是一些地方政府為了加快推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化，在引進數(shù)字系統(tǒng)或數(shù)字工具初期，激進地實行業(yè)務(wù)工作全盤上網(wǎng)、上機器，這間接導(dǎo)致對數(shù)字技術(shù)不熟悉的村民無所適從，出現(xiàn)“數(shù)字下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村不動”的現(xiàn)象，也偏離了政府推廣數(shù)字技術(shù)推動基層干部服務(wù)人民的初衷。

2. 制度維度：數(shù)字形式主義

政府在進行電子化政務(wù)、信息化管理、數(shù)字化監(jiān)督等工作中，容易出現(xiàn)脫離群眾、一味注重數(shù)字的數(shù)字形式主義問題。

一是盲目追求數(shù)字化的傾向。數(shù)字技術(shù)的工具理性特征強化了事件處置的規(guī)范化和程序化，這與政府科層制中量化考核的管理邏輯相契合。由于數(shù)字技術(shù)備受各地政府青睞，且被廣泛應(yīng)用于基層治理工作，這導(dǎo)致一些政府部門在管理中出現(xiàn)“為數(shù)字化而數(shù)字化”的現(xiàn)象。一些地方政府甚至熱衷于搞數(shù)字化政績工程，不顧實際開發(fā)各種政務(wù)APP和小程序。比如基層政府依靠行政命令推行數(shù)字化辦公，導(dǎo)致日常工作“微信化”、基層事務(wù)“表格化”、線上學(xué)習(xí)“數(shù)量化”等形式主義層出不窮。

二是過于注重形式的數(shù)字化。在數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)中，上級政府加強了痕跡管理，要求下級工作保留各種臺賬、照片、視頻、記錄，以確保各種工作得以順利執(zhí)行和細(xì)化落實。這種“處處留痕、事事有跡”的要求，一方面體現(xiàn)了工作的規(guī)范性，另一方面也加劇了基層干部的數(shù)字形式主義行為。比如同時面臨多重任務(wù)的下鄉(xiāng)干部根據(jù)上級要求，進村第一步是拍照和上傳視頻打卡，可能導(dǎo)致許多干部開展工作時不得不分心，無法專注于工作本身。

3. 主體維度：數(shù)字治理懸浮

當(dāng)數(shù)字技術(shù)應(yīng)用與基層治理主體的需求產(chǎn)生脫節(jié)時，鄉(xiāng)村數(shù)字治理容易出現(xiàn)技術(shù)應(yīng)用并未取得實效而實際空轉(zhuǎn)于服務(wù)主體之上的數(shù)字治理懸浮問題。數(shù)字治理懸浮是理性設(shè)計與實際需求不匹配的結(jié)果，主要表現(xiàn)為數(shù)字治理方式脫離實際和服務(wù)質(zhì)量讓位于數(shù)量兩方面。

一是數(shù)字治理方式脫離實際。當(dāng)政府部門過于強調(diào)數(shù)字技術(shù)推廣時，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用很可能與農(nóng)民實際需求不相匹配。同時，數(shù)字考核下的指標(biāo)量化迫使基層干部不得不“對標(biāo)對表”執(zhí)行，減弱了基層干部現(xiàn)場工作的自主性和靈活性，容易忽視農(nóng)民群體的心理感受、習(xí)慣性接受方式以及認(rèn)知水平，這使得政府的數(shù)字化治理目標(biāo)在執(zhí)行中被層層消解，乃至村莊和農(nóng)戶層面已十分弱化或空轉(zhuǎn)。

二是服務(wù)質(zhì)量讓位于數(shù)量。數(shù)字平臺建設(shè)主要通過注冊量、點擊量、瀏覽轉(zhuǎn)發(fā)量等方式考核基層政府受民眾的關(guān)注度、響應(yīng)上級政府的積極度。下級政府為了獲得上級政府的關(guān)注和認(rèn)可，要求基層干部利用數(shù)字平臺加大宣傳，比如維護微信公眾號、運營各類數(shù)字平臺賬號、增加點贊和轉(zhuǎn)發(fā)量。在過度宣傳情況下，基層干部不得不將大量時間精力用于上傳數(shù)據(jù)，乃至制造數(shù)據(jù)，出現(xiàn)服務(wù)形式化和質(zhì)量讓位于數(shù)量的結(jié)果。

（二）鄉(xiāng)村數(shù)字善治實踐困境的成因

數(shù)字技術(shù)在嵌入鄉(xiāng)村治理的摩擦階段出現(xiàn)數(shù)字善治的實踐困境，其深層次原因主要包括數(shù)字技術(shù)應(yīng)用不合理、數(shù)字管理制度不科學(xué)以及數(shù)字素養(yǎng)積累不充足等。

1. 數(shù)字技術(shù)應(yīng)用不合理

在鄉(xiāng)村數(shù)字善治實踐中，一些地方政府盲目發(fā)展數(shù)字平臺和數(shù)字工具的傾向在一定程度上給基層干部帶來了數(shù)字技術(shù)負(fù)擔(dān)，這與數(shù)字技術(shù)應(yīng)用不合理有關(guān)，主要表現(xiàn)為對數(shù)字工具過度依賴、忽視數(shù)字技術(shù)服務(wù)質(zhì)量、數(shù)字工具的過度使用等。

一是對數(shù)字工具過度依賴。數(shù)字技術(shù)應(yīng)用降低了上下級政府和部門間的信息傳遞成本，使得上級政府能通過一張圖表的數(shù)據(jù)了解基層運營狀況和干部工作情況。由此，地方政府在積極支持鄉(xiāng)村數(shù)字化工程建設(shè)中，不斷加強數(shù)字化考核方式和增加數(shù)字化考核內(nèi)容，甚至漸有“無數(shù)據(jù)不決策，無數(shù)據(jù)不治理”的發(fā)展趨勢。政府過度依賴數(shù)字工具的行為可能導(dǎo)致上下級政府面對面交流匯報和溝通機會減少，造成上級政府對數(shù)字背后的實際情況缺少了解，久之則出現(xiàn)數(shù)據(jù)式治理與鄉(xiāng)村社會發(fā)展實際的脫嵌。

二是忽視數(shù)字技術(shù)服務(wù)質(zhì)量。數(shù)字技術(shù)應(yīng)用與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)便利了上級部門對下級部門的任務(wù)考核和干部行為監(jiān)督?；鶎痈刹棵媾R量化的考核表，往往采取對表執(zhí)行的方式，上面要求的就做，不要求的則往后推。對表執(zhí)行盡管有利于干部責(zé)任分工清晰化，但這也減少了基層干部靈活處理復(fù)雜事務(wù)的空間和余地，降低了使用數(shù)字技術(shù)開展服務(wù)的質(zhì)量和效果，同時也容易忽視依托數(shù)字工具在服務(wù)內(nèi)容整合、用戶體驗提升、數(shù)字工具便利性增強等方面的努力，陷入為數(shù)字化而數(shù)字化的數(shù)字形式主義中。

三是數(shù)字工具的過度使用。在數(shù)字鄉(xiāng)村全面建設(shè)中，基層政府各部門都嘗試推動數(shù)字化轉(zhuǎn)型和建立本部門的數(shù)字平臺，在提升工作效率和治理效果的同時，也導(dǎo)致數(shù)字工具被過度使用。比如基層政府創(chuàng)建多個微信群、政務(wù)APP和數(shù)字管理平臺，初衷是為了提升工作效率，但實際上消耗了基層干部相當(dāng)多的時間和精力。在一些地方，政府要求駐村第一書記每日通過小程序按時上報打卡、定位、填表和入戶等信息，這種行為對提升當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村治理能力的作用有限。

2. 數(shù)字管理制度不科學(xué)

在鄉(xiāng)村治理數(shù)字化進程中，一些地方政府將數(shù)字化覆蓋率等同于治理現(xiàn)代化，忽視鄉(xiāng)村社會的復(fù)雜性，數(shù)字管理制度不科學(xué)導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差與技術(shù)至上主義、技術(shù)應(yīng)用與鄉(xiāng)村實際需求脫節(jié)，以及管理機制與治理目標(biāo)錯配。數(shù)字管理制度不科學(xué)主要表現(xiàn)為工作任務(wù)層層加碼、政績觀驅(qū)動數(shù)字技術(shù)應(yīng)用和考核指標(biāo)逐級數(shù)據(jù)化。

一是工作任務(wù)層層加碼。政府科層官僚系統(tǒng)中的壓力型體制通過層層加碼和下達考核任務(wù)進行運轉(zhuǎn)。數(shù)字技術(shù)應(yīng)用增強了上下級關(guān)聯(lián)，重構(gòu)了信息溝通機制，降低了信息傳遞成本，但是，也強化了工作任務(wù)分派和考核目標(biāo)的制定，出現(xiàn)線上文山會海、網(wǎng)絡(luò)痕跡主義、制造政績泡沫等現(xiàn)象，最終導(dǎo)致數(shù)字技術(shù)應(yīng)用加劇地方形式主義現(xiàn)象。

二是政績觀驅(qū)動數(shù)字技術(shù)應(yīng)用。在考核晉升壓力下，有的地方政府可能會因上級行政壓力或為滿足上級考核要求，追求“短平快”的項目，忽略政府基本運行規(guī)律與基層實際需求，盲目引進和推廣數(shù)字技術(shù)，導(dǎo)致一些基層干部以形式化方式應(yīng)對上級部門的官僚式任務(wù)安排。

三是考核指標(biāo)逐級數(shù)據(jù)化。在與數(shù)字化結(jié)合過程中，監(jiān)督檢查常常依據(jù)數(shù)據(jù)評估工作績效。政府各級部門引進數(shù)字技術(shù)平臺、小程序或APP，實施數(shù)字化工程改造，各項工作任務(wù)也逐漸與數(shù)字化工作結(jié)合，被納入年度考評環(huán)節(jié)。基層干部下村時被要求實現(xiàn)各項工作任務(wù)數(shù)字化，這在一定程度上可能導(dǎo)致基層干部產(chǎn)生打卡式走過場的形式主義行為。

3. 數(shù)字素養(yǎng)積累不充足

根據(jù)中國社會科學(xué)院信息化研究中心2021年發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下中國鄉(xiāng)村數(shù)字素養(yǎng)調(diào)查分析報告》顯示，農(nóng)村居民數(shù)字素養(yǎng)比城市居民低37.5%。農(nóng)民數(shù)字素養(yǎng)不足影響了數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理的程度和效果，加之基層干部自身對數(shù)字技術(shù)知識理解有限或推廣數(shù)字工具方式不恰當(dāng)，最終產(chǎn)生數(shù)字治理懸浮問題。數(shù)字素養(yǎng)積累不充足主要表現(xiàn)為數(shù)字技術(shù)門檻導(dǎo)致治理主體無法有效參與、治理主體數(shù)字化思維不足降低了服務(wù)效果。

一是數(shù)字技術(shù)門檻導(dǎo)致治理主體無法有效參與。部分?jǐn)?shù)字技術(shù)應(yīng)用對治理主體存在較高的技術(shù)門檻要求。農(nóng)民群體因年齡、受教育水平等限制，在數(shù)字化認(rèn)知、數(shù)字化思維、數(shù)字化技能方面存在不足，特別是農(nóng)村留守老人、殘疾人、文化程度偏低的群體，無法很快達到數(shù)字技術(shù)門檻標(biāo)準(zhǔn)，在數(shù)字工具使用上存在障礙。這使得政府許多需要依托數(shù)字工具完成的治理任務(wù)在基層無法得到有效落實，基層數(shù)字化治理創(chuàng)新工作在向下推行時逐漸處于懸置狀態(tài)。

二是治理主體數(shù)字化思維不足降低服務(wù)效果。基層干部和農(nóng)村居民，特別是上了年紀(jì)的農(nóng)民群體的數(shù)字思維整體發(fā)展較慢，然而，數(shù)字技術(shù)已經(jīng)在政府和市場主體的合力推動下快速滲透到農(nóng)村，這使得基層干部和農(nóng)村居民都面臨被動接受的狀況。一些基層干部和農(nóng)村居民習(xí)慣于熟人社會生活方式，傾向于面對面解決問題，尚不習(xí)慣線上的服務(wù)方式。此外，一些基層干部無法深入理解數(shù)字化治理的長遠(yuǎn)意義，在推廣數(shù)字工具時積極性不足，仍然堅持原有的服務(wù)方式，從而造成數(shù)字治理空轉(zhuǎn)。

                                   04
               鄉(xiāng)村數(shù)字善治實踐困境的調(diào)適策略

針對數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)的各種各樣的實踐困境，一些地方政府因地制宜進行治理創(chuàng)新，嘗試著不同的數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理的調(diào)適策略。目前地方政府已在技術(shù)、制度、主體等維度積累了豐富的數(shù)字技術(shù)應(yīng)用策略性調(diào)適的經(jīng)驗，為實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理從摩擦與調(diào)適階段過渡到有機融合階段提供了經(jīng)驗借鑒。

（一）發(fā)展數(shù)字綜合平臺，提升數(shù)字工具體驗

數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村治理，打通服務(wù)鄉(xiāng)村的“最后一公里”，需要有效解決鄉(xiāng)村治理中數(shù)字工具泛濫、質(zhì)量不一、技術(shù)門檻高等問題，而發(fā)展鄉(xiāng)村數(shù)字綜合平臺，統(tǒng)籌多方資源，有利于突破地理空間、體制機制、技術(shù)手段的束縛，優(yōu)化鄉(xiāng)村數(shù)字服務(wù)，降低技術(shù)應(yīng)用成本。

一是開發(fā)綜合性數(shù)字平臺。一些地方政府從解決群眾基本需求和干部工作痛點的角度出發(fā)，依托企業(yè)探索開發(fā)綜合性數(shù)字管理平臺，將不同功能的APP或小程序整合在同一個信息共享平臺，不僅減少了數(shù)字工具泛濫和降低了數(shù)字技術(shù)門檻，也提升了數(shù)字工具使用體驗，促進數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村善治。以騰訊“為村”和阿里“鄉(xiāng)村釘”兩大鄉(xiāng)村數(shù)字綜合平臺為例，前者基于微信基礎(chǔ)功能將村莊通信、村務(wù)公開、教育培訓(xùn)、直播營銷、遠(yuǎn)程醫(yī)療、資產(chǎn)管理等功能進行整合；后者基于釘釘基礎(chǔ)功能在縣域范圍內(nèi)將人員管理、村務(wù)黨務(wù)管理、人居環(huán)境整治、氣象播報、直播電商、法律咨詢、生活繳費等功能進行整合。它們都避免了村民必須安裝多個APP才能實現(xiàn)諸多服務(wù)功能的問題，既便利了村民操作使用，也增強了村民的數(shù)字體驗感。比如四川省德陽廣漢市較早引入騰訊“為村”數(shù)字平臺，引導(dǎo)黨政機關(guān)入駐平臺提供便捷高效的政務(wù)服務(wù)，推動“線上活動、線下行動”，引導(dǎo)群眾參與基層治理，形成共建共治共享的良好格局。

二是推進數(shù)據(jù)融合共享。通過部門協(xié)作增強數(shù)據(jù)信息的收集、整合和分析能力，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共建共享，增強基層治理效能。一方面，建立相應(yīng)要素的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系，開發(fā)大數(shù)據(jù)共享管理平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和共享利用；另一方面，發(fā)揮數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)多主體聯(lián)動效用，增強數(shù)字化集成功能與賦能效應(yīng)。比如四川省瀘州市納溪區(qū)在全國率先啟動新型智慧城市建設(shè)，線上運行政務(wù)協(xié)同治理數(shù)字工作平臺，推進公共數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化，打破部門“數(shù)據(jù)孤島”，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各部門數(shù)據(jù)信息聯(lián)通，降低各級部門的信息搜尋成本。

（二）改進數(shù)字管理工作，優(yōu)化部門職能結(jié)構(gòu)

為減少數(shù)字形式主義，地方政府在制度建設(shè)上成立了專門的數(shù)字管理機構(gòu)，優(yōu)化基層政府職能結(jié)構(gòu)，理順數(shù)字治理的分工，以引導(dǎo)并促進數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理正向作用的發(fā)揮。

一是改進和優(yōu)化數(shù)字管理模式。完善數(shù)字管理頂層設(shè)計，進行全面統(tǒng)籌和系統(tǒng)分工。一方面，建立部門協(xié)同機制，減少鄉(xiāng)村治理中數(shù)字管理功能重復(fù)設(shè)置和過度建設(shè)，同時設(shè)置專門部門協(xié)調(diào)統(tǒng)籌大數(shù)據(jù)管理，推動全流程數(shù)字管理制度體系建設(shè)，形成一支專業(yè)的數(shù)字化管理隊伍。比如浙江省較早形成了數(shù)字管理專門機構(gòu)，在省、市（區(qū)）、縣（市、區(qū)）三級組建大數(shù)據(jù)管理局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置數(shù)字管理辦公室、行政村設(shè)置數(shù)字管家。另一方面，逐步優(yōu)化基層政府職能分工與重組，更好適應(yīng)鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展趨勢。重慶市探索了“141”基層智治體系模式，即建立一個鎮(zhèn)街基層治理指揮中心，構(gòu)建黨的建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、民生服務(wù)、平安法治“四板塊”，實施黨建統(tǒng)領(lǐng)網(wǎng)格治理專項行動，其重點在于政府深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合行政執(zhí)法改革，推動職能體系重構(gòu)、運行機制重塑、資源力量重組，進而助推鄉(xiāng)村數(shù)字治理轉(zhuǎn)型。

二是完善數(shù)字監(jiān)管規(guī)則。數(shù)字監(jiān)管規(guī)則不完善會導(dǎo)致數(shù)字技術(shù)濫用和數(shù)字形式主義，乃至產(chǎn)生數(shù)據(jù)安全治理問題。當(dāng)下政府的數(shù)字平臺多為外包技術(shù)公司負(fù)責(zé)開發(fā)和維護，強化對開發(fā)者和運營者的監(jiān)管和規(guī)范，有利于避免信息泄露或信息傳遞失真。比如浙江省已出臺《浙江省域空間治理數(shù)字化平臺管理辦法（試行）》文件，規(guī)范了省域空間數(shù)字化治理平臺的管理運營與職責(zé)分工。此外，政府部門制定數(shù)字考核指標(biāo)，在把相關(guān)信息瀏覽量、轉(zhuǎn)發(fā)量、點贊量作為考核依據(jù)時，要注意回歸數(shù)字工具服務(wù)實效的考核，避免基層干部“為數(shù)字而數(shù)字”。

（三）提升全民數(shù)字素養(yǎng)，增強技術(shù)應(yīng)用能力

推進鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵在人?；鶎痈刹亢娃r(nóng)村居民是鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的一線實踐者，是推動數(shù)字技術(shù)服務(wù)真正落地鄉(xiāng)村而非處于懸浮狀態(tài)的基礎(chǔ)性力量。

一是提升基層干部和農(nóng)村居民的數(shù)字素養(yǎng)和技能?？朔l(xiāng)村數(shù)字治理懸浮，不僅需要完善鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，更需要提升基層干部和農(nóng)村居民的數(shù)字素養(yǎng)。政府通過創(chuàng)造技能培訓(xùn)機會、組織實地參訪、開展交流學(xué)習(xí)等方式，提升基層干部和農(nóng)村居民的數(shù)字獲取、分享、使用等綜合能力。同時，社會工作介入數(shù)字鄉(xiāng)村治理，有助于增強村民的數(shù)字適應(yīng)能力，實現(xiàn)數(shù)字技術(shù)與鄉(xiāng)村治理的耦合。

二是加強鄉(xiāng)村治理數(shù)字化青年人才培養(yǎng)。鼓勵和支持高校、職業(yè)學(xué)院等開設(shè)數(shù)字化相關(guān)專業(yè)，特別是根據(jù)數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)需求開設(shè)相關(guān)專業(yè)課程，為未來數(shù)字鄉(xiāng)村治理提供堅強有力的年輕數(shù)字人才基礎(chǔ)，也助力帶動和增加鄉(xiāng)村人才對數(shù)字工具的實際需求。2021年，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會印發(fā)《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動綱要》，提出到2025年，全民數(shù)字化適應(yīng)力、勝任力、創(chuàng)造力顯著提升，全民數(shù)字素養(yǎng)與技能達到發(fā)達國家水平，要求實施公民數(shù)字參與提升工程；開展數(shù)字助老助殘行動；引導(dǎo)企業(yè)和社會組織參與農(nóng)民數(shù)字技能提升工作。比如河北省崇禮區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局結(jié)合高素質(zhì)農(nóng)民培育項目，開展農(nóng)民數(shù)字技能線上線下融合培訓(xùn)，依托“農(nóng)民手機應(yīng)用技能培訓(xùn)”，線下開展以鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)產(chǎn)品電商營銷、手機常用功能應(yīng)用、網(wǎng)絡(luò)安全為主要內(nèi)容的課程；依托“全國農(nóng)業(yè)科教云平臺”，指導(dǎo)學(xué)員手機安裝“云上智能APP”。再比如上海市寶山區(qū)委網(wǎng)信辦聯(lián)合羅涇鎮(zhèn)采用“理論、實操、互動”的模式，開展面向村干部、社區(qū)工作者、本地農(nóng)戶、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者、返鄉(xiāng)大學(xué)生的“鄉(xiāng)村振興·直播運營賦能”系列培訓(xùn)活動，為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村數(shù)字治理儲備人才。

05
結(jié)論與啟示

（一）結(jié)論

在追求鄉(xiāng)村數(shù)字善治目標(biāo)的過程中，數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理通常會經(jīng)歷技術(shù)的應(yīng)用、摩擦、調(diào)適和融合四個階段。當(dāng)下鄉(xiāng)村數(shù)字治理出現(xiàn)了技術(shù)維度的數(shù)字技術(shù)負(fù)擔(dān)、制度維度的數(shù)字形式主義和主體維度的數(shù)字治理懸浮等實踐困境。究其原因，主要與數(shù)字技術(shù)應(yīng)用不合理、數(shù)字管理不科學(xué)和數(shù)字素養(yǎng)積累不充足有關(guān)。面對鄉(xiāng)村數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村善治的實踐困境，地方政府對鄉(xiāng)村治理數(shù)字化變革行為進行了不同程度的策略性調(diào)適探索，主要包括發(fā)展數(shù)字綜合平臺，提升數(shù)字工具體驗；改進數(shù)字管理工作，優(yōu)化部門職能結(jié)構(gòu)；提升全民數(shù)字素養(yǎng)，增強技術(shù)應(yīng)用能力，進而發(fā)揮“數(shù)字向善”的功能，促進鄉(xiāng)村善治目標(biāo)有效實現(xiàn)。

（二）啟示

綜上分析，為實現(xiàn)數(shù)字時代的鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，地方政府通過引進數(shù)字技術(shù)，賦能鄉(xiāng)村治理走向善治，使得傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理形式和結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用不再新奇，日益成為鄉(xiāng)村治理的重要力量與支撐。然而，實現(xiàn)鄉(xiāng)村數(shù)字善治的目標(biāo)并非一蹴而就，而是一個長期的過程。針對數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)的技術(shù)、制度、主體維度的實踐困境，一些地方政府開始理性認(rèn)識數(shù)字技術(shù)的投入成本和應(yīng)用效果，在引進數(shù)字工具時，已不僅僅滿足“用”的標(biāo)準(zhǔn)，而是要“用好”，平衡技術(shù)工具理性與價值理性，以此推動數(shù)字技術(shù)賦能鄉(xiāng)村善治，引導(dǎo)鄉(xiāng)村數(shù)字治理回歸“治理為民”的本質(zhì)。這說明當(dāng)下地方政府推動數(shù)字技術(shù)嵌入鄉(xiāng)村治理，不再一味地高歌猛進，而是需要從“技術(shù)、制度、主體”維度進行相對理性的策略性調(diào)適。這為政府推動鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了如下啟示。

一是在技術(shù)維度重視數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的因地制宜性。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式難以適應(yīng)數(shù)字時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化發(fā)展的新要求，需要引入新治理手段助推鄉(xiāng)村善治目標(biāo)實現(xiàn)。但是各地的治理狀況、管理制度、風(fēng)俗習(xí)慣和發(fā)展階段不一，盲目引進過多數(shù)字技術(shù)，只會增加基層負(fù)擔(dān)和治理成本。因地制宜引進數(shù)字技術(shù)，開發(fā)適合農(nóng)村居民使用的數(shù)字工具，是避免帶來數(shù)字技術(shù)負(fù)擔(dān)、數(shù)字形式主義和數(shù)字治理懸浮的前提，也能夠使數(shù)字技術(shù)發(fā)揮關(guān)鍵作用，有效提升數(shù)字技術(shù)與傳統(tǒng)治理方式的耦合度，進而推動傳統(tǒng)基層治理方式深層次變革。

二是在制度維度注重管理制度設(shè)計的上下互動性。在推動鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型中，地方政府扮演著主導(dǎo)角色，主要體現(xiàn)為自上而下推動的單向機制。在鄉(xiāng)村數(shù)字治理策略性調(diào)適數(shù)字技術(shù)應(yīng)用過程中，地方政府應(yīng)重視和吸納基層的治理創(chuàng)新經(jīng)驗，打通管理制度壁壘和阻礙，采用自上而下與自下而上相結(jié)合的推動方式，以更好地破解數(shù)字善治的實踐困境，提升數(shù)字技術(shù)的適用性、便利性與有效性，從管理制度方面增強上下互動并降低多元主體參與鄉(xiāng)村數(shù)字治理的成本。

三是在主體維度積極培育鄉(xiāng)村數(shù)字治理的內(nèi)生動力。鄉(xiāng)村治理數(shù)字化是未來鄉(xiāng)村建設(shè)的重要方向，但數(shù)字技術(shù)下鄉(xiāng)更多是政府政策導(dǎo)向下的推動，鄉(xiāng)村數(shù)字治理可持續(xù)性受到挑戰(zhàn)。地方政府需要在引進和推廣數(shù)字技術(shù)過程中，注重培育鄉(xiāng)村數(shù)字治理的內(nèi)生發(fā)展動力，關(guān)鍵在于發(fā)揮政府、社會組織、鄉(xiāng)村精英等多主體的參與和引領(lǐng)作用，帶動基層干部和農(nóng)村居民提升參與鄉(xiāng)村數(shù)字治理能力的積極性，推動鄉(xiāng)村數(shù)字治理在策略性調(diào)適中順利過渡到有機融合階段，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理 “數(shù)字向善”的目標(biāo)。

來源：《社會治理》2025年第3期。