【摘要】在“十四五”收官與“十五五”謀篇交匯的歷史節(jié)點，數(shù)字政府已從技術(shù)工程導(dǎo)向的系統(tǒng)建設(shè)階段，邁入制度重構(gòu)與治理范式躍遷的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期。本文基于第二屆數(shù)字政府40人論壇的核心議題與代表性發(fā)言，提出數(shù)字政府當(dāng)前面臨三重深層轉(zhuǎn)向：從工具邏輯向制度邏輯的轉(zhuǎn)向，從邊界模糊向責(zé)任重構(gòu)的轉(zhuǎn)向，從信息集成向智能國家構(gòu)型的轉(zhuǎn)向。文章指出，數(shù)字政府的未來走向不應(yīng)被簡化為行政效率的提升或系統(tǒng)集成的升級，而應(yīng)定位于國家能力再組織、公共價值再錨定與制度體系完善的戰(zhàn)略平臺。在生成式人工智能深度嵌入治理過程的當(dāng)下，治理權(quán)責(zé)邊界、問責(zé)制度框架與技術(shù)規(guī)訓(xùn)結(jié)構(gòu)面臨重構(gòu)壓力?；诖?，本文主張推動數(shù)字政府建設(shè)從“第一曲線”的工程驅(qū)動躍遷至“第二曲線”的制度驅(qū)動，強調(diào)以制度嵌入、價值導(dǎo)向與協(xié)同治理為基礎(chǔ)的治理邏輯再造，為“十五五”時期構(gòu)建更具彈性、合法性與公共性的數(shù)字政府提供理論支撐與政策啟示。

【關(guān)鍵詞】數(shù)字政府；智能國家；制度重構(gòu)；治理責(zé)任；生成式人工智能

“數(shù)字政府”作為數(shù)字中國戰(zhàn)略的重要支柱，正處在關(guān)鍵歷史節(jié)點：“十四五”時期相關(guān)制度架構(gòu)與技術(shù)基礎(chǔ)初步成型，平臺集成、流程再造與治理模式創(chuàng)新取得重要進(jìn)展；同時，“十五五”藍(lán)圖即將繪就，面對生成式人工智能、數(shù)據(jù)要素市場化、城市智治躍升等新趨勢，數(shù)字政府如何從“功能整合”躍遷為“范式重構(gòu)”已成為亟待回應(yīng)的治理命題。數(shù)字政府建設(shè)不再只是“上技術(shù)、搭平臺”的工程性任務(wù)，而正在轉(zhuǎn)化為深層次制度重塑與國家能力再造的系統(tǒng)變革。

值此交匯之際，第二屆數(shù)字政府40人論壇于2025年4月27日在清華大學(xué)召開，匯聚政產(chǎn)學(xué)研各界智慧，呈現(xiàn)當(dāng)下數(shù)字政府理論認(rèn)知、實踐經(jīng)驗與戰(zhàn)略方向的多維圖景。與會專家在論壇中深入探討了數(shù)字政府建設(shè)中的邊界劃分、技術(shù)驅(qū)動、協(xié)同治理等議題，既展現(xiàn)了實踐層面的豐富經(jīng)驗也反映了理論上的深度思考。江小涓教授在大會上的發(fā)言為本次會議奠定了鮮明的理論基調(diào)。她指出，數(shù)字政府建設(shè)不能止于運用數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)和治理方式，不能僅以線上辦事多少和流程是否順暢作為主要標(biāo)準(zhǔn)，更不能替代行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的根本要求。否則，將可能在線上復(fù)制一個自身改革和職能轉(zhuǎn)變不到位的行政體系，甚至塑造各方邊界劃分不當(dāng)?shù)闹卫砟Ｊ?。改革開放以來，我國一直強調(diào)資源配置更多地交給市場，將社會事務(wù)更多地交給社會和公民自主管理，而這種邊界劃分原則在數(shù)字時代依然需要堅持。在公共數(shù)據(jù)治理方面，她呼吁必須堅持公共利益立場，平衡好共享開放和開發(fā)利用的關(guān)系，促進(jìn)公共利益最大化，并警惕數(shù)智輔助決策對公共治理基礎(chǔ)價值觀的挑戰(zhàn)。

本文正是立足于這一關(guān)口性重要會議提供的學(xué)術(shù)觀點，試圖超越就事論事的經(jīng)驗回顧，轉(zhuǎn)向?qū)?shù)字政府未來走向的結(jié)構(gòu)性、理論性與戰(zhàn)略性探討。我們認(rèn)為，數(shù)字政府當(dāng)前面臨三個深刻轉(zhuǎn)向：從技術(shù)工具向制度機(jī)制的轉(zhuǎn)向，從邊界擴(kuò)張向責(zé)任厘清的轉(zhuǎn)向，從信息化邏輯向智能化國家的轉(zhuǎn)向。這一過程不僅關(guān)乎技術(shù)的適配與治理的升級，更關(guān)乎國家治理模式的現(xiàn)代性根基與制度生命力的持續(xù)進(jìn)化。

因此，本文聚焦“歷史關(guān)口之上數(shù)字政府將何去何從”這一核心命題，在系統(tǒng)梳理第二屆數(shù)字政府40人論壇的核心議題基礎(chǔ)上，提出關(guān)于數(shù)字政府治理理性重構(gòu)、制度邊界再塑、范式躍遷路徑與戰(zhàn)略再出發(fā)等方面的原創(chuàng)性判斷，以期為“十五五”時期的數(shù)字政府發(fā)展提供理論支撐與戰(zhàn)略啟示。數(shù)字政府的未來發(fā)展，既需要科技創(chuàng)新的驅(qū)動，更需要制度創(chuàng)新的賦能；既要關(guān)注效率提升的工具價值，更要重視公共價值的指引作用；既要解決當(dāng)下治理難題，更要構(gòu)建面向未來的治理新范式。

一、歷史關(guān)口與問題重構(gòu)：數(shù)字政府的國家使命新詮釋

在中國式現(xiàn)代化推進(jìn)進(jìn)入深水區(qū)、改革進(jìn)入系統(tǒng)性集成的新階段，數(shù)字政府不再是一個部門性、事務(wù)性的議題，而是成為國家治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與治理能力躍升的“總開關(guān)”與“強引擎”。2025年作為“十四五”與“十五五”的承前啟后之年，數(shù)字政府的任務(wù)與定位已然發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，不再僅僅對應(yīng)行政流程的數(shù)字化、公共服務(wù)的線上化，而是關(guān)乎技術(shù)革命、國家能力重構(gòu)與政治制度現(xiàn)代化之間的復(fù)雜聯(lián)動，其“國家使命”的內(nèi)涵亟需重新詮釋與系統(tǒng)闡發(fā)。

本屆論壇諸多主旨演講回顧了“十四五”時期數(shù)字政府的實踐建設(shè)?；厮荨笆奈濉币詠淼臄?shù)字政府建設(shè)路徑，不難發(fā)現(xiàn)其總體發(fā)展呈現(xiàn)出由“體系建構(gòu)”向“機(jī)制融合”演進(jìn)的階段性特征。從“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)協(xié)同”到各地紛紛設(shè)立數(shù)據(jù)局、重塑職能邊界，再到12345市民熱線、數(shù)據(jù)要素市場試點、“接訴即辦”機(jī)制等多元治理創(chuàng)新的數(shù)字化演進(jìn)，數(shù)字政府逐漸完成了由“平臺搭建”向“制度嵌入”的初步過渡。這一進(jìn)程顯示出數(shù)字技術(shù)正在從外圍支撐角色向制度中樞滲透，既體現(xiàn)了技術(shù)演進(jìn)的內(nèi)生規(guī)律，更折射出國家治理模式的范式轉(zhuǎn)換，其結(jié)果是治理邏輯本身也開始在數(shù)智技術(shù)的作用下被重新書寫。特別是在生成式人工智能技術(shù)突破性發(fā)展的背景下，政府治理正面臨從流程再造向認(rèn)知重構(gòu)的范式轉(zhuǎn)換。

然而，這種制度轉(zhuǎn)化并非單純的“技術(shù)推動-效率提升”線性路徑所能涵蓋。當(dāng)前，數(shù)字政府建設(shè)的現(xiàn)實問題表現(xiàn)出顯著的結(jié)構(gòu)性張力。平臺建設(shè)與流程再造在諸多領(lǐng)域已初見成效，與此同時，政策體系碎片化、數(shù)據(jù)確權(quán)與共享機(jī)制失靈、責(zé)任體系模糊、技術(shù)主導(dǎo)偏離公共性等問題亦日益凸顯。這意味著，數(shù)字政府發(fā)展不再只是“工具理性”的問題，而必須上升為“制度理性”“國家理性”的問題。如何在不確定性日益增強的治理環(huán)境中，將數(shù)字化轉(zhuǎn)型嵌入到國家治理體系的深層邏輯之中，成為當(dāng)前的關(guān)鍵命題。

也正是在這一語境下，數(shù)字政府的“國家使命”必須從根本上進(jìn)行重估。這一使命不應(yīng)僅被理解為“行政手段的現(xiàn)代化”或“服務(wù)水平的提升”，而是應(yīng)視作中國在應(yīng)對全球技術(shù)競合格局、實現(xiàn)制度現(xiàn)代化、構(gòu)建治理韌性和政治合法性基礎(chǔ)上的一項系統(tǒng)性國家工程。其本質(zhì)是通過“制度-技術(shù)”耦合，建立一個在數(shù)據(jù)流動中完成權(quán)責(zé)配置、在算法框架中形成治理共識、在平臺架構(gòu)中落實治理能力的全新治理形態(tài)。數(shù)字政府不僅服務(wù)于現(xiàn)有國家體制的運行，也正在生成一種全新的國家組織邏輯與政治合法性技術(shù)。

此外，在國家發(fā)展戰(zhàn)略體系中，數(shù)字政府正逐步從“政策執(zhí)行”角色上升為“戰(zhàn)略規(guī)訓(xùn)”與“政治引領(lǐng)”的角色。在面向“十五五”的新戰(zhàn)略起點上，數(shù)字政府不僅要回應(yīng)社會運行效率與治理成本的問題，更要對國家能力邊界、制度變革路徑、政社互動模式、公民權(quán)利保障作出回應(yīng)。如若數(shù)字政府僅停留于事務(wù)性效能提升、管理技術(shù)優(yōu)化的層面，不僅難以回應(yīng)治理體系現(xiàn)代化的宏觀訴求，也可能陷入“數(shù)治內(nèi)卷”與“技術(shù)依賴”的制度困境。

因此，站在這個關(guān)鍵的歷史交匯點上，重新詮釋數(shù)字政府的國家使命，核心在于跳脫“治理工具”的框架，轉(zhuǎn)向為國家建構(gòu)的制度杠桿。這種建構(gòu)不僅涉及對傳統(tǒng)行政體系的重塑，更關(guān)乎如何在數(shù)智時代完成國家形態(tài)、政治秩序、社會結(jié)構(gòu)與治理范式的再組織。至此，數(shù)字政府不只是“國家能力的技術(shù)延伸”，更是“國家制度的再生產(chǎn)機(jī)制”。

由是觀之，數(shù)字政府的發(fā)展進(jìn)入到了一個“再定位-再塑造-再躍遷”的關(guān)鍵時段。我們需要超越既有經(jīng)驗型、政策型的理解框架，回到“國家建構(gòu)”這一核心政治命題中去，理解其在國家認(rèn)同生產(chǎn)、制度合法性構(gòu)建、治理結(jié)構(gòu)重組中的深層價值。這不僅是一個時代賦予的重大課題，更是中國走向現(xiàn)代治理體系和治理能力現(xiàn)代化所必須穿越的理論高地與制度考驗。

二、從工程邏輯到制度理性：數(shù)字政府需要一種治理自覺

“數(shù)字政府”一詞在過去幾年中迅速獲得政策熱度、技術(shù)資源與社會關(guān)注，背后的推動邏輯主要來源于“工程型思維”的強勢主導(dǎo)。無論是以政務(wù)信息化為抓手的建設(shè)型平臺整合，還是以數(shù)據(jù)驅(qū)動為目標(biāo)的流程再造與事項聯(lián)辦，其背后的深層思路，始終是“任務(wù)式、項目化、工具性”的操作路徑。這種工程邏輯固然在初期具有顯著的動員力與執(zhí)行力，但在平臺趨于飽和、業(yè)務(wù)逐步復(fù)雜、技術(shù)深度嵌入制度之后，其局限性亦愈發(fā)顯著。多位與會專家批判性指出數(shù)字政府建設(shè)中“重建設(shè)、輕制度”“重工具、輕治理”的問題，強調(diào)組織與制度理性回歸的迫切性。

工程邏輯的核心假設(shè)是可以通過系統(tǒng)部署、技術(shù)接入、指標(biāo)達(dá)成，快速實現(xiàn)政務(wù)運行效率的躍升。這種方式在一段時間內(nèi)有效地推動了數(shù)字化設(shè)施從“有沒有”向“快不快”的階段性跨越，也構(gòu)成了數(shù)字政府“可視化成果”的主要來源。然而，隨著數(shù)字治理深入制度核心，問題的性質(zhì)已不再是“建不建”的命題，而是“怎么管”“誰負(fù)責(zé)”“機(jī)制何以運轉(zhuǎn)”的制度性追問。即便一個部門能夠?qū)崿F(xiàn)事項的“掌上辦”“秒批件”，但若其背后的權(quán)責(zé)劃分依然模糊、數(shù)據(jù)孤島持續(xù)存在、治理邏輯未有本質(zhì)改變，則其所謂“數(shù)字化成果”很可能只是傳統(tǒng)治理邏輯的一次外在包裝。

目前，我們在不少地方實踐中可以看到，“數(shù)字政府”建設(shè)表現(xiàn)出明顯的工具濫用與手段、目的倒置現(xiàn)象。平臺越建越多、系統(tǒng)越用越雜、數(shù)據(jù)越收越碎，加劇了治理負(fù)擔(dān)、資源浪費和責(zé)任錯位。更甚者，在缺乏治理理念引導(dǎo)下，技術(shù)應(yīng)用淪為政績工程、考核對策乃至治理形式主義的溫床。這些現(xiàn)實圖景提醒我們，數(shù)字政府建設(shè)亟須從工程邏輯的路徑依賴中抽離出來，重返制度理性的根本路徑，建立一種更具自覺性的治理理性。

所謂“治理自覺”，并非對技術(shù)的排斥，而是強調(diào)技術(shù)納入制度體系時所應(yīng)具備的規(guī)范意識、邊界意識與公共性意識。它要求數(shù)字政府不只是工程建設(shè)者，更是制度塑造者、公共規(guī)則的維護(hù)者與合法性機(jī)制的再生產(chǎn)者。在數(shù)字政府中推動協(xié)同治理，不應(yīng)僅僅理解為數(shù)據(jù)接口的打通、系統(tǒng)后臺的對接，更應(yīng)聚焦于制度權(quán)限的再劃分、責(zé)任鏈條的再編排與行為邏輯的再定義。以此來看，數(shù)字政府不是“政務(wù)+技術(shù)”的簡單組合關(guān)系，而是一個牽動組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力分布、制度正當(dāng)性的深層治理再組織過程。

實現(xiàn)從工程邏輯向制度理性的遷升還意味著要建立起對“治理目的”的深刻反思機(jī)制。工程邏輯的慣性往往導(dǎo)致目標(biāo)技術(shù)化與指標(biāo)化，傾向于將效率視為評價標(biāo)準(zhǔn)，而忽略了公共治理的根本目的是維護(hù)公共利益、促進(jìn)社會協(xié)調(diào)發(fā)展和保障公民權(quán)利，是人類社會對“善治”的共同追求。這種效率主義的治理模式，可能在短期內(nèi)拉高服務(wù)響應(yīng)速度，卻難以有效回應(yīng)復(fù)雜社會中多元主體的差異性需求，反而掩蓋了制度結(jié)構(gòu)性缺陷的修復(fù)時機(jī)。

制度理性并非否定工程能力，而是對其邊界與角色的合理界定。它主張以制度規(guī)則來規(guī)訓(xùn)技術(shù)行為，以權(quán)責(zé)體系來指導(dǎo)平臺設(shè)計，以公共目標(biāo)來評價算法效能。在此基礎(chǔ)上，我們才能真正建立起以“制度自洽、責(zé)任清晰、權(quán)責(zé)對等、數(shù)據(jù)可信”為支撐的數(shù)字政府基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，從而使其成為國家治理體系現(xiàn)代化的有效支點，而非治理形象工程的舞臺裝置。

簡言之，“治理自覺”的這種轉(zhuǎn)向要求我們不再滿足于建成系統(tǒng)、開發(fā)應(yīng)用、上線模型的可量化成果，而要重視制度能否容納技術(shù)的多樣性，技術(shù)能否回應(yīng)制度的價值底線。當(dāng)數(shù)字政府的制度理性成為共識，其自身才可能從“治理工具”真正演化為“治理主體”，并在治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中占據(jù)應(yīng)有的核心位置。

三、大語言模型影響下的政務(wù)邊界模糊與責(zé)任再造

以DeepSeek等大語言模型為代表的生成式人工智能（GenerativeAI）技術(shù)作為當(dāng)前第五次科技革命的前沿成果，正在以前所未有的速度嵌入政府治理的各類場景。關(guān)于生成式人工智能與算法治理的議題在本屆論壇亦引發(fā)熱烈討論，特別聚焦于DeepSeek等技術(shù)影響下大語言模型嵌入政務(wù)服務(wù)的權(quán)責(zé)劃分與倫理應(yīng)答。從政策咨詢、輿情研判、文本生成到熱線應(yīng)答、決策輔助，AI系統(tǒng)正在取代人類在行政事務(wù)中的部分“認(rèn)知勞動”。如果說大數(shù)據(jù)和自動化系統(tǒng)更多改變的是信息處理的效率，那么生成式人工智能帶來的，則是對行政判斷、治理責(zé)任和制度邊界的深層干預(yù)。它不再只是“工具”，而正在轉(zhuǎn)化為公共治理結(jié)構(gòu)中的“準(zhǔn)行為體”，挑戰(zhàn)既有制度設(shè)計的權(quán)責(zé)邏輯與倫理結(jié)構(gòu)。

這一變化首先體現(xiàn)在“行政判斷權(quán)”的技術(shù)轉(zhuǎn)譯上。在傳統(tǒng)制度框架中，行政決策的合法性來源于責(zé)任主體的明確可追溯性，即有主體、有權(quán)責(zé)、有程序。而AI系統(tǒng)的引入使得一部分“判斷”從公務(wù)員個體遷移至AI智能體輸出，尤其在涉及政策匹配、風(fēng)險預(yù)警與文本生成等高頻事務(wù)中，AI生成結(jié)果已成為決策依據(jù)的一部分。在實踐中，我們看到AI問答系統(tǒng)成為政務(wù)熱線前臺的主要接待工具，市民的訴求首先由模型判斷是否轉(zhuǎn)派、如何分類，并直接影響辦理路徑與效率。這種“前置判斷”的外包，模糊了“決策責(zé)任”與“算法建議”之間的界限，也使“誰對結(jié)果負(fù)責(zé)”這一公共治理的基軸問題變得日益復(fù)雜。

更進(jìn)一步，邊界的模糊并非僅在技術(shù)操作層面，而是逐步滲透進(jìn)制度結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)制度是基于人作為行動者設(shè)定的權(quán)責(zé)鏈條，而AI系統(tǒng)并不屬于任何行政職務(wù)序列，其行為結(jié)果多以“技術(shù)支持”之名繞過問責(zé)路徑。當(dāng)AI模型的“輸出”引發(fā)社會后果，相關(guān)責(zé)任的歸屬往往難以清晰界定——是算法設(shè)計者、平臺部署者，還是應(yīng)用方政府？這一責(zé)任鏈的斷裂正是當(dāng)前數(shù)字政府風(fēng)險治理面臨的主要隱患。

更重要的是，生成式AI的嵌入還改變了治理主體間的互動結(jié)構(gòu)。在一些地方政府推動“AI公務(wù)員”試點的情境中，大模型被賦予處理日常行政事務(wù)的執(zhí)行權(quán)，公務(wù)員則變?yōu)閷徍?、糾錯與管理模型的“人類協(xié)作者”。這意味著角色反轉(zhuǎn)：過去人是決策的發(fā)起者與執(zhí)行者，技術(shù)是工具；而現(xiàn)在技術(shù)成為處理主體，人則退居“技術(shù)校準(zhǔn)者”。在這種機(jī)制下，制度對“權(quán)力行使與責(zé)任承擔(dān)一致性”的要求遭遇技術(shù)失配，傳統(tǒng)的層級治理機(jī)制與問責(zé)體系亦因此面臨張力。

這種結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)要求我們重新理解公共治理中的“責(zé)任再造”。不能簡單地將AI工具納入現(xiàn)有監(jiān)管體系中，也不能將其當(dāng)作“新兵器”置于傳統(tǒng)權(quán)力體系之下，而是要從技術(shù)-制度耦合的角度出發(fā)，構(gòu)建一套適配人機(jī)混合治理的新型責(zé)任架構(gòu)。首先，應(yīng)明確AI介入公共事務(wù)的程序性約束，對不同“深度參與級別”的場景設(shè)定分級責(zé)任劃分制度；其次，應(yīng)加強算法可解釋性與溯源機(jī)制建設(shè)，避免形成“黑箱輔助”的技術(shù)治理死角；再次，應(yīng)確立“協(xié)同責(zé)任”原則，即人在機(jī)器決策鏈條中的地位不可替代，所有依賴AI判斷的行政行為，其最終歸責(zé)依然應(yīng)落實于有權(quán)職的人類行政主體。

應(yīng)對邊界模糊與責(zé)任重構(gòu)的挑戰(zhàn)，數(shù)字政府建設(shè)需要在三個層面實現(xiàn)理論突破與實踐創(chuàng)新。首先是主體性重構(gòu)層面。必須明確AI在政府決策與服務(wù)中的工具定位，建立“人在回路”的決策框架，確保關(guān)鍵決策權(quán)始終掌握在人類手中。特別要警惕技術(shù)崇拜與責(zé)任外溢傾向，防止將本應(yīng)由人類、政府承擔(dān)的公共責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給算法系統(tǒng)。其次是治理機(jī)制層面。需要構(gòu)建適應(yīng)人機(jī)協(xié)同特征的新型治理機(jī)制，包括算法透明與可解釋性規(guī)則、數(shù)據(jù)質(zhì)量與偏見監(jiān)控機(jī)制、決策過程的再中介化措施等。最后是價值保障層面。應(yīng)將公平、透明、問責(zé)等公共價值原則前置嵌入AI系統(tǒng)設(shè)計，確保技術(shù)應(yīng)用始終服務(wù)于公共利益最大化目標(biāo)。

因此，生成式人工智能對數(shù)字政府而言，不是效率的自然延伸，而是責(zé)任結(jié)構(gòu)的制度挑戰(zhàn)。在其帶來“加速治理”的同時，也強迫我們思考一個更深層的問題：在人機(jī)共治的時代，公共權(quán)力的行使與責(zé)任的承擔(dān)應(yīng)當(dāng)如何重新匹配？唯有在法理秩序與制度倫理的層面重構(gòu)治理邊界與責(zé)任邏輯，數(shù)字政府才不會滑向技術(shù)裹挾的歧路，而能真正成為現(xiàn)代國家治理轉(zhuǎn)型的穩(wěn)固基石。

四、走向何種智能國家？關(guān)于數(shù)字政府未來范式的若干判斷

隨著數(shù)據(jù)、算法與平臺成為治理基礎(chǔ)性結(jié)構(gòu)要素，數(shù)字政府的未來走向已超越“電子政務(wù)升級版”的邏輯范疇，而逐漸走向一種新的國家治理形態(tài)，“智能國家”的制度原型日益浮現(xiàn)。本屆論壇亦有不少發(fā)言探討了數(shù)字政府與智能國家的演化邏輯，提出從平臺治理走向國家治理范式重構(gòu)的新趨勢判斷。那么，核心問題在于，我們究竟走向的是何種類型的智能國家？其內(nèi)在邏輯與制度張力為何？哪些趨勢是可預(yù)判的？哪些風(fēng)險需要提防？這些構(gòu)成了本屆論壇探討的數(shù)字政府理論建構(gòu)的前沿命題。

首先需要澄清的是，“智能國家”并非簡單指以人工智能支撐的治理系統(tǒng)，而是一種以數(shù)字主權(quán)、智能決策、系統(tǒng)聯(lián)通與平臺統(tǒng)籌為核心的新型國家形態(tài)。這一形態(tài)的顯著特征，不僅體現(xiàn)在行政效率的技術(shù)提升，更表現(xiàn)在治理邏輯、制度形態(tài)與國家合法性建構(gòu)路徑的深層演化。在這一進(jìn)程中，國家不再僅以法律、制度與組織架構(gòu)為治理工具，更借助數(shù)據(jù)流、平臺結(jié)構(gòu)與模型推演，實現(xiàn)對社會的實時感知、預(yù)測與干預(yù)。這意味著，國家的“行動單位”從科層官僚逐步過渡到“人-機(jī)-數(shù)”復(fù)合體，其統(tǒng)合邏輯也從“程序控制”轉(zhuǎn)向“算法規(guī)訓(xùn)”。

當(dāng)然，數(shù)字政府走向“智能國家”的過程極易產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性偏移，其風(fēng)險源于范式轉(zhuǎn)換過程中的治理失衡。一種可能的路徑是“算力國家主義”的形成，即技術(shù)主導(dǎo)下的國家調(diào)控愈發(fā)依賴模型推演、指標(biāo)評價和風(fēng)險畫像，導(dǎo)致政策制定脫離公共協(xié)商而滑向技術(shù)封閉性判斷。在這種模式下，政府不再通過法定程序形成判斷，而是依賴模型得分、風(fēng)險評級等技術(shù)結(jié)果進(jìn)行干預(yù)。這種模式雖有高度執(zhí)行效率，但卻可能以“科學(xué)中立”之名規(guī)避政治協(xié)商與公眾參與，形成新的“合法性赤字”。

另一種路徑則是“平臺治理國家”，即國家以平臺為治理中樞，數(shù)據(jù)資源成為國家-市場-社會三者關(guān)系的再分配依據(jù)。這一治理結(jié)構(gòu)強調(diào)平臺的制度嵌入性與中樞協(xié)調(diào)能力，如政務(wù)云、城市大腦、數(shù)據(jù)中臺等系統(tǒng)，在調(diào)度人、財、物的同時，也開始調(diào)度公共情緒、行為反饋與風(fēng)險信號。在此邏輯下，國家角色更多體現(xiàn)在“平臺架構(gòu)師”與“算力調(diào)度者”的雙重身份之中，其制度工具也從法律規(guī)則擴(kuò)展至數(shù)據(jù)規(guī)則、接口協(xié)議與算法標(biāo)準(zhǔn)。

第三種可能路徑是“智能社會國家”，即數(shù)字政府范式逐步過渡到更廣義的社會治理重構(gòu)，行政邊界趨于消散，國家嵌入社會的路徑日益數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化與即時化。在這一形態(tài)下，公共權(quán)力不再集中在線下科層結(jié)構(gòu)中，而是通過智能問答系統(tǒng)、實時響應(yīng)平臺、數(shù)據(jù)眾包機(jī)制等方式廣泛分布于社會各界。這一趨勢看似提高了治理敏捷性與社會韌性，但也帶來“治理失重”的隱憂：當(dāng)權(quán)力無所不在而責(zé)任模糊不清，當(dāng)國家通過技術(shù)不斷“在場”而主體不再清晰可見，智能國家是否還能維持傳統(tǒng)意義上的權(quán)力可問責(zé)性與政治可見性，將成為必須直面的命題。

因此，從范式視角判斷數(shù)字政府的未來走向，至少應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面保持清醒：其一，應(yīng)拒絕“技術(shù)決定論”的線性預(yù)設(shè)。數(shù)字政府向智能國家的演化，并非自然過程，而是制度選擇的結(jié)果。我們必須重申制度在治理技術(shù)嵌入過程中的主導(dǎo)性，避免被動適應(yīng)、路徑依賴或技術(shù)裹挾。其二，應(yīng)關(guān)注治理范式轉(zhuǎn)換過程中的價值嵌入機(jī)制。在大模型、數(shù)據(jù)中臺、智能調(diào)度系統(tǒng)廣泛應(yīng)用的背景下，技術(shù)方案必須回應(yīng)公共價值，而非僅僅追求效率極大化。否則，“理性治理”的幌子就可能掩蓋對弱勢群體的結(jié)構(gòu)性忽視。其三，應(yīng)系統(tǒng)重構(gòu)人機(jī)協(xié)同下的治理權(quán)責(zé)體系。隨著“半自動政府”逐漸成為現(xiàn)實，如何在智能介入中確立“責(zé)任不轉(zhuǎn)移”的制度基線，如何讓“人類裁判”優(yōu)于“技術(shù)預(yù)測”，將直接關(guān)系國家治理的合法性與倫理基礎(chǔ)。其四，應(yīng)從國家建構(gòu)的宏觀維度理解智能國家的演化邏輯。數(shù)字政府不是行政流程的升級換代，而是國家組織能力的重新編碼。在此意義上，數(shù)字政府的未來不應(yīng)以效率為核心標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)構(gòu)建精準(zhǔn)治理、責(zé)任有序、程序可查的制度體系。

在“十五五”謀篇布局之際，數(shù)字政府所承載的國家任務(wù)已遠(yuǎn)非“行政優(yōu)化”可以涵蓋。我們正站在治理范式轉(zhuǎn)折的十字路口，通往何種“智能國家”，不僅取決于技術(shù)多強、平臺多全，更取決于制度之魂、治理之道、國家之本的再確立。唯有如此，方可在智能時代的不確定性中守住公共理性與政治秩序的底線。

五、結(jié)語：數(shù)字政府的第二曲線——面向“十五五”的戰(zhàn)略再出發(fā)

數(shù)字政府在“十四五”期間完成了從系統(tǒng)搭建到流程再造的初步躍遷，確立了以平臺治理、數(shù)據(jù)治理與技術(shù)賦能為核心的治理結(jié)構(gòu)雛形。然而，隨著實踐推進(jìn)日益深入，制度滯后、責(zé)任漂移、技術(shù)異化等問題日益顯現(xiàn)，其內(nèi)在發(fā)展邏輯已走至瓶頸與轉(zhuǎn)折的臨界點。本屆論壇的諸多學(xué)者呼吁數(shù)字政府應(yīng)超越“技術(shù)升級”路徑，邁向制度重構(gòu)與治理協(xié)同的戰(zhàn)略再定位。這意味著，數(shù)字政府若要在“十五五”時期繼續(xù)發(fā)揮引領(lǐng)作用，必須突破從電子政務(wù)到數(shù)字政府的工程式慣性的“第一曲線”，開啟一條以制度重構(gòu)與國家能力重塑為核心的“第二曲線”。

所謂“第二曲線”，并非技術(shù)的升級換代，而是一種戰(zhàn)略性的思維迭代與制度再塑。它的核心在于：不再僅僅將數(shù)字政府視為一項技術(shù)性、工具性的管理項目，而是將其更深層次納入國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的整體構(gòu)造中，以制度邏輯替代工程邏輯，以治理倫理回應(yīng)技術(shù)賦能。換言之，從“建平臺”到“建制度”、從“強功能”到“強責(zé)任”、從“快治理”到“深治理”的戰(zhàn)略再出發(fā)，才是真正意義上的數(shù)字政府升級。

首先，“第二曲線”要求我們確立治理目標(biāo)的整體性轉(zhuǎn)向。在“第一曲線”中，數(shù)字政府的績效評價多依賴事項上線率、用戶滿意度、流程簡化程度等“可量化指標(biāo)”，然而這些指標(biāo)所反映的，僅是行政流程優(yōu)化的表層成效。未來，應(yīng)將數(shù)字政府的價值判斷基線上移至更具結(jié)構(gòu)性與可持續(xù)性的治理議題。例如，權(quán)責(zé)體系是否重構(gòu)成功？制度邊界是否適應(yīng)技術(shù)擴(kuò)展？算法是否嵌入公共價值？數(shù)字化改革是否推動了真正的行政協(xié)同與法治嵌入？只有這樣，數(shù)字政府才不會止步于政務(wù)效率的邊界，而真正成為制度變革的推進(jìn)器。

其次，“第二曲線”呼喚技術(shù)系統(tǒng)與治理系統(tǒng)的協(xié)同進(jìn)化?！笆奈濉逼陂g出現(xiàn)的一大悖論是：平臺越搭越多，但制度整合卻愈發(fā)困難；數(shù)據(jù)越集中，協(xié)同反而越弱。這從根本上反映出技術(shù)系統(tǒng)運行速度與制度響應(yīng)能力之間的不匹配。因此，“十五五”階段的關(guān)鍵任務(wù)之一，是推動制度與技術(shù)的深度融合。政府不能再作為“外部用戶”臨時接入技術(shù)成果，而應(yīng)主動成為“制度設(shè)計者”與“技術(shù)治理者”，從頂層規(guī)則層面重建技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、接口規(guī)范、權(quán)責(zé)分配機(jī)制，實現(xiàn)從“技術(shù)遷就制度”到“制度駕馭技術(shù)”的結(jié)構(gòu)逆轉(zhuǎn)。

再次，數(shù)字政府的再出發(fā)也意味著政治合法性基礎(chǔ)的重塑。在“第一曲線”中，數(shù)字政府主要通過“服務(wù)可及性”與“事務(wù)便捷性”獲得群眾認(rèn)同，而“第二曲線”則必須在公共性、透明性與問責(zé)性層面重建政治信任邏輯。換言之，技術(shù)驅(qū)動必須服從于公共價值目標(biāo)，數(shù)據(jù)治理必須嵌入政治治理正當(dāng)性結(jié)構(gòu)。例如，在AI輔助決策、數(shù)據(jù)畫像分發(fā)、算法推送等場景中，政府不能只強調(diào)技術(shù)效能，還必須明確責(zé)任主體、強化社會參與、建立算法監(jiān)督機(jī)制，避免形成“無主體治理”的合法性空洞。

此外，“第二曲線”的開啟也需要國家能力的體系化重塑。不是所有地方都具備推進(jìn)高水平智能化治理的能力，數(shù)字鴻溝不僅體現(xiàn)在市民之間，也體現(xiàn)在政府系統(tǒng)內(nèi)部。因此，“十五五”期間必須加強國家在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施、人才體系建設(shè)、地方治理數(shù)字能力等方面的戰(zhàn)略統(tǒng)籌，推動形成一套“能力差異可識別、政策扶持可落實、跨區(qū)域協(xié)同可持續(xù)”的治理新機(jī)制。

面向未來的戰(zhàn)略再出發(fā)也意味著數(shù)字政府研究范式的系統(tǒng)更新。從“最佳實踐提煉”到“制度邏輯建構(gòu)”，從“應(yīng)用案例歸納”到“范式路徑分析”，從“特色經(jīng)驗挖掘”到“知識體系自主構(gòu)造”，學(xué)術(shù)界需承擔(dān)起構(gòu)建中國式智能國家理論框架的責(zé)任。我們需要的不僅是技術(shù)指南與應(yīng)用藍(lán)圖，更是一套能夠支撐中國數(shù)字治理未來發(fā)展的制度語言、政治哲學(xué)與價值體系。

一言以蔽之，數(shù)字政府的未來不是簡單的“深化應(yīng)用”或“持續(xù)建設(shè)”，而是一次深刻的制度性再定義。它既是對過往“數(shù)治經(jīng)驗”的系統(tǒng)提煉，也是對即將來臨的“智能國家”形態(tài)的前瞻構(gòu)建。在“第二曲線”上重啟，不僅關(guān)乎治理方式的革新，更關(guān)乎國家治理理念、路徑與能力結(jié)構(gòu)的整體再塑。這條曲線，通往的將不只是更快的政府，而是更可信、更可問責(zé)、更有治理內(nèi)涵的現(xiàn)代國家。

參考文獻(xiàn)略。

文章來源：《公共管理學(xué)報》2025年5月20日網(wǎng)絡(luò)首發(fā)

文章作者：黃欣卓，女，哈爾濱工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副編審，研究方向：社會科學(xué)理論與方法、科研管理；董昌其，通信作者，男，哈爾濱工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士研究生，研究方向：人工智能與數(shù)字政府、應(yīng)急管理。