［摘要］數(shù)字政府建設(shè)中的公私合作，是經(jīng)濟交易與權(quán)力配置雙重交織的合作生產(chǎn)過程。基于交易成本和控制權(quán)理論，本文建構(gòu)數(shù)字政府建設(shè)中公私合作研究的“成本—權(quán)力”解釋框架。在契約不完備狀況下，交易成本成為公私合作生產(chǎn)的“摩擦力”，極大地阻礙了數(shù)字政府建設(shè)進程。通過對我國D市的案例分析發(fā)現(xiàn)，數(shù)字政府建設(shè)中的公私合作治理結(jié)構(gòu)中存在非對稱依賴關(guān)系，其主導(dǎo)權(quán)歷經(jīng)從公共部門強權(quán)威控制權(quán)主導(dǎo)，向以私人部門強技術(shù)控制權(quán)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。其背后邏輯是控制權(quán)的異化配置，導(dǎo)致公私合作在多個階段產(chǎn)生各種交易成本。為此，亟需建立健全數(shù)字政府建設(shè)的公私合作治理機制，合理配置控制權(quán)，加強多元主體協(xié)作，為面向“共建共治共享”的數(shù)字政府建設(shè)提供理論依據(jù)與政策指導(dǎo)。

［關(guān)鍵詞］數(shù)字政府；合作生產(chǎn)；交易成本；控制權(quán)配置

一、問題提出與文獻回顧

黨的二十大報告強調(diào)，加快建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國。數(shù)字政府建設(shè)作為數(shù)字中國的重要組成部分，是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化、增強國家競爭力的必由之路。從浙江“最多跑一次”改革到上海“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”，再到廣東整體建設(shè)數(shù)字政府，我國政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型持續(xù)加速。各地積極探索創(chuàng)新建設(shè)模式，充分發(fā)揮社會力量優(yōu)勢，以公私合作實現(xiàn)資源最優(yōu)配置，又好又快建設(shè)數(shù)字政府。當(dāng)前，學(xué)界對于數(shù)字政府公私合作研究，主要聚焦于以下內(nèi)容：一是數(shù)字政府公私合作的內(nèi)涵特征。數(shù)字政府公私合作一般指PPP（Public-Private Partnership）在電子政務(wù)領(lǐng)域的實踐應(yīng)用，以及在該領(lǐng)域建構(gòu)的各種合作關(guān)系與制度規(guī)則。區(qū)別于傳統(tǒng)政務(wù)信息化項目采購模式，在“大平臺、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”新架構(gòu)需求下，公私合作建設(shè)數(shù)字政府從“單一項目或單一環(huán)節(jié)”的局部性合作轉(zhuǎn)向“全項目或全周期”的大生態(tài)、全方位合作，在角色定位和責(zé)任界定等方面呈現(xiàn)復(fù)雜性特征。二是數(shù)字政府公私合作的實踐模式。數(shù)字政府建設(shè)基本沿循電子政務(wù)時期的傳統(tǒng)框架，即政府負(fù)責(zé)資金投入，企業(yè)承擔(dān)技術(shù)實施。依據(jù)頂層規(guī)劃特征，可從壟斷、交付和管理等維度劃分公私合作，也可以依據(jù)行動主體的關(guān)鍵性將其分為政府主導(dǎo)、協(xié)同治理與開放共享等不同模式。三是數(shù)字政府公私合作的過程與障礙。在公私部門攜手合作之前，需從目標(biāo)的一致性、資源的互補性、邊界的明確性和交換的公平性達成共識，并就資源、技術(shù)、服務(wù)及預(yù)期簽署合作契約，確定問責(zé)、監(jiān)理與驗收機制，對私人部門授權(quán)和批準(zhǔn)。從合作效果的影響因素來看，學(xué)界主要從技術(shù)、利益相關(guān)者或法律等角度分析，也有探討公私合作中知識管理能力的作用，發(fā)現(xiàn)工具理性、數(shù)據(jù)安全、權(quán)責(zé)分配、利益分配等因素對合作效果具有顯著影響。

無論實踐分析抑或理論闡釋，學(xué)界在探究公私合作建設(shè)數(shù)字政府的行動邏輯等方面積累了豐富成果，但是既有研究缺乏從理論視角深層次剖析其結(jié)構(gòu)性問題。數(shù)字政府建設(shè)中的公私合作存在制度沖突、能力不足、技術(shù)“綁架”、信息泄露和利益沖突等問題，嚴(yán)重阻礙了合作生產(chǎn)進程這些問題都有待從理論層面進行解釋。此外現(xiàn)有文獻聚焦宏觀層面分析公私合作的相關(guān)領(lǐng)域，對于微觀機理的闡釋相對薄弱，忽視主體之間的互動行為，缺乏公私部門之間合作生產(chǎn)過程分析。公私部門之間呈現(xiàn)的復(fù)雜、交叉、多元關(guān)系亟待關(guān)注。鑒于此，本文選取具有代表性、先行性的我國東部沿海A省D市數(shù)字政府建設(shè)中的公私合作實踐為樣本，揭示這一過程中的交易成本及其背后的控制權(quán)邏輯，建構(gòu)本土特色的數(shù)字政府建設(shè)多元主體“共建共治共享”治理格局，為其他地區(qū)有效推進公私合作建設(shè)數(shù)字政府提供參考借鑒。

二、數(shù)字政府建設(shè)中的公私合作解釋：一個整合性框架

（一）合作“摩擦力”：交易成本

羅納德·哈里·科斯（Ronald H. Coase）在《論生產(chǎn)的制度結(jié)構(gòu)》中認(rèn)為交易成本是交易活動涉及的各交易環(huán)節(jié)應(yīng)支付的費用。奧利弗·威廉姆森（Oliver Williamson）將交易成本形象地比喻為經(jīng)濟活動中的“摩擦力”，認(rèn)為交易成本實質(zhì)上是在物理和技術(shù)維度上的交易過程所形成的成本。埃里克·弗魯博頓（Eirik，G.Furubotn）和魯?shù)婪颉ぼ乔刑兀≧udolf，Richter）將交易成本劃分為市場型、管理型及政治型三種。格羅斯曼和哈特（Grossman & Hart）指出，契約存在著天然缺陷，其不完全性不可避免，由此確立不完全契約理論框架，強調(diào)交易過程中存在的不確定性、參與者的有限理性以及潛在的機會主義行為等關(guān)鍵因素，導(dǎo)致初始契約無法完全覆蓋交易過程中的所有事宜。

隨著學(xué)科知識的積累發(fā)展，交易成本已超越一般市場交易范疇，延伸到產(chǎn)權(quán)測量、明確和保障的成本，談判成本，合同制定、執(zhí)行、監(jiān)督和懲罰成本，以及保障交易規(guī)則的成本等。總之，交易成本與合作行為密切相關(guān)，只要人類社會經(jīng)濟生活存在合作行為，并為了發(fā)生和持續(xù)這種行為所付出的費用，這些費用均屬于交易成本。從關(guān)鍵要素來看，數(shù)字政府建設(shè)中的公私合作追求的伙伴關(guān)系，是一種作為承諾交易和履行責(zé)任的契約合同。從關(guān)系本質(zhì)分析，公私合作實質(zhì)上體現(xiàn)了委托代理關(guān)系的制度框架與實踐形態(tài)。從最終結(jié)果觀察，交易成本便是公私合作所付出的各種費用。交易成本雖確實為經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域帶來重要的理論貢獻，但對于直接揭示制度本質(zhì)的效用存在局限，可能將“政治相互作用”與“政治市場”等同視之，從而把政治目標(biāo)所蘊含的多元效用簡化地歸結(jié)為經(jīng)濟利益，這種片面經(jīng)濟理性的認(rèn)識偏差是對復(fù)雜現(xiàn)實世界治理的“簡單模板化”。

（二）從成本到權(quán)力：數(shù)字政府建設(shè)中公私合作的理解邏輯

1.數(shù)字政府建設(shè)中公私合作“治理結(jié)構(gòu)”：控制權(quán)

為深入理解數(shù)字政府建設(shè)中的公私合作過程，須突破傳統(tǒng)利益和責(zé)任視角，從動態(tài)、多元、全面的視角出發(fā)，關(guān)注綜合影響因素?？紤]到交易成本分析的局限性，本文引入控制權(quán)理論以增強對公私合作復(fù)雜過程的解釋力。鑒于契約固有的不完全性，在應(yīng)對契約外不確定性時，確定合作雙方中哪一方擁有調(diào)整應(yīng)對的權(quán)力顯得尤為重要。權(quán)力維度上，公私合作的治理行動與服務(wù)流程直接塑造了治理結(jié)構(gòu)與效能，故而基于不完全契約理論對交易成本的分析中，控制權(quán)配置的戰(zhàn)略布局與制度構(gòu)建，占據(jù)了核心位置。

控制權(quán)配置研究源于GHM模型，聚焦不完全契約背景下私人部門共同生產(chǎn)物品的合作機制，主張優(yōu)化資源配置和效率，將所有權(quán)賦予在投資中占據(jù)關(guān)鍵地位的一方。該模型為控制權(quán)配置研究提供了理論支撐。哈特（Hart，Oliver）等人在私人部門研究基礎(chǔ)上，闡明公私部門在控制權(quán)中的角色定位，認(rèn)為控制權(quán)的爭奪是雙方支配利益的關(guān)鍵所在。貝斯利（Besley，Timothy）等著眼于產(chǎn)品屬性這一關(guān)鍵要素，建構(gòu)了BG模型。弗蘭切斯科尼（Francesconi，Marco）等人探討了最優(yōu)控制權(quán)配置的問題。控制權(quán)理論為數(shù)字政府建設(shè)中公私合作提供了一個全新的分析框架，有助于更好理解合作治理結(jié)構(gòu)，深入分析合作生產(chǎn)的權(quán)力劃分與運作機制。

2.交易成本、治理結(jié)構(gòu)與控制權(quán)的關(guān)系

首先，交易成本是公私合作建設(shè)數(shù)字政府現(xiàn)實挑戰(zhàn)的顯著表征，種種合作阻力均可歸因于這一合作生產(chǎn)過程中的各類交易成本。公共部門與私人部門是一種委托代理關(guān)系，存在一種交易行為，包括交易發(fā)生、交易進行和交易終結(jié)過程。由于契約的不完全特征，公私雙方無法約定契約所有可能性，加之合作周期長、投資巨大和主體關(guān)系復(fù)雜等數(shù)字政府建設(shè)的特有因素，在各環(huán)節(jié)會產(chǎn)生各種“摩擦力”，這便是交易成本，反映的是合作生產(chǎn)背后的激勵機制和現(xiàn)實效果，而激勵的力度與成效自然而然地受到治理結(jié)構(gòu)的制約影響。其次，控制權(quán)配置是數(shù)字政府建設(shè)中公私合作治理結(jié)構(gòu)的運作邏輯，交易成本、治理結(jié)構(gòu)以及控制權(quán)配置之間存在著相互依存的內(nèi)在聯(lián)系。交易成本揭示了公私合作的問題表現(xiàn)，而治理結(jié)構(gòu)則是一種控制和協(xié)調(diào)機制，反映了控制權(quán)的實現(xiàn)方式、配置機制和分配思路，決定各層級和部門間的權(quán)力行為關(guān)系，直接影響交易成本，影響公私合作的決策效率、執(zhí)行效果和創(chuàng)新能力。通過公私合作的控制權(quán)合理配置、治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，能夠降低交易成本，提高整體合作績效。

數(shù)字政府建設(shè)不僅涵蓋技術(shù)的廣泛應(yīng)用，還包括公共治理理念的深刻變革。數(shù)字政府建設(shè)中的多元共治體系涉及面較廣，包括政務(wù)信息化項目的可行性探討、項目立項、規(guī)劃制定、施工執(zhí)行、項目監(jiān)理、項目驗收等環(huán)節(jié)。按照公私合作生產(chǎn)過程可將數(shù)字政府建設(shè)分為創(chuàng)議、實施和結(jié)束三大階段，分別涉及公私合作開始、實施和結(jié)束，蘊含多元主體互動的復(fù)雜經(jīng)濟行為過程，也是控制權(quán)調(diào)適配置過程。總而言之，交易成本分析為探索數(shù)字政府建設(shè)中公私合作“摩擦力”提供微觀視角，控制權(quán)理論則展示了“摩擦力”背后的權(quán)力關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)。

3.“成本—權(quán)力”分析框架基于交易成本分析與控制權(quán)理論，結(jié)合數(shù)字政府建設(shè)中公私合作過程，本文構(gòu)建了數(shù)字政府建設(shè)中公私合作的“成本—權(quán)力”分析框架（如圖1所示），探究數(shù)字政府建設(shè)中公私合作的非完全契約下交易成本構(gòu)成及控制權(quán)配置邏輯，并對現(xiàn)有文獻作出如下貢獻：第一，擴展交易成本、不完全契約及控制權(quán)等理論在多個領(lǐng)域的應(yīng)用邊界；第二，為數(shù)字政府建設(shè)中公私合作演進路徑的研究奠定理論基礎(chǔ)；第三，促進數(shù)字政府領(lǐng)域的交叉學(xué)科研究。

控制權(quán)配置是數(shù)字政府建設(shè)中公私部門基于契約建立的一種外部權(quán)力治理結(jié)構(gòu)。合理的控制權(quán)配置不僅是數(shù)字政府成功建設(shè)的先決條件，也是提升合作生產(chǎn)效率的必然要求。公共部門致力于實現(xiàn)公共利益的最優(yōu)化，而私人部門致力于實現(xiàn)投資回報收益的最大化。利益導(dǎo)向的差異性可能導(dǎo)致雙方在合作生產(chǎn)過程中出現(xiàn)目標(biāo)不一致、行為偏差等問題。為此，在數(shù)字政府建設(shè)中公私合作雙方利益導(dǎo)向差異性前提下，本文遵循控制權(quán)分類邏輯，導(dǎo)入監(jiān)督管理權(quán)這一控制權(quán)類型，將控制權(quán)進一步細劃分為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)、激勵分配權(quán)和檢查驗收權(quán)，深入剖析公私合作中交易成本背后蘊含的控制權(quán)運作邏輯。

一方面，數(shù)字政府建設(shè)過程中的公私合作，在不同階段存在著不同類型交易成本，如創(chuàng)議階段的搜尋成本和協(xié)商成本、實施階段的博弈成本和監(jiān)督成本、結(jié)束階段的轉(zhuǎn)換成本與沉淀成本，這些相互交織的成本因素成為改革的現(xiàn)實梗阻。另一方面，數(shù)字政府建設(shè)中的公私合作治理結(jié)構(gòu)反映了控制權(quán)的配置情況，影響著交易成本。這一合作過程經(jīng)歷了由創(chuàng)議階段的以公共部門強權(quán)威控制權(quán)為主導(dǎo)的非對稱依賴關(guān)系，轉(zhuǎn)向結(jié)束階段的以私人部門強技術(shù)控制權(quán)主導(dǎo)的非對稱依賴關(guān)系，并伴隨著目標(biāo)設(shè)定權(quán)失范、激勵分配權(quán)失位、監(jiān)督管理權(quán)失真、驗收檢察權(quán)失效等控制權(quán)異化情況，使得公私合作在各個階段出現(xiàn)不同交易成本。

三、數(shù)字政府建設(shè)中公私合作的交易成本與控制權(quán)

近年來，我國針對數(shù)字政府建設(shè)實施了一系列戰(zhàn)略性規(guī)劃與措施，各地相繼掀起政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型浪潮。D市在數(shù)字政府建設(shè)上具有典型代表性，是我國較早一批整體建設(shè)數(shù)字政府的城市。2019年，D市成立市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局（以下稱“市政數(shù)局”），立足經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢、新要求，堅持以人民為中心的發(fā)展理念，確定數(shù)字政府建設(shè)的總體框架與主要任務(wù)，并基于多元主體協(xié)同建設(shè)理念，以競爭性磋商方式確定H公司為總承建商，組建數(shù)字政府項目建設(shè)工作專班，開啟數(shù)字政府改革進程。2022年，歷經(jīng)三年努力，D市在數(shù)字政府建設(shè)管理機制、基礎(chǔ)設(shè)施、公共支撐、政務(wù)服務(wù)與數(shù)字應(yīng)用上取得顯著成效。然而，在探索數(shù)字政府建設(shè)“多元共治”模式中，面臨著職責(zé)劃分不清晰、公私合作機制不順暢、資源分配不均衡等問題，應(yīng)對這些問題實例為研究如何有效克服數(shù)字政府建設(shè)中的公私合作提供寶貴素材參考。本文對D市案例分析的數(shù)據(jù)源于三方面：一是調(diào)研數(shù)據(jù)，2020—2022年筆者通過走訪調(diào)查、座談會、參與式觀察等方式，深度跟蹤研究D市數(shù)字政府建設(shè)中的公私合作實踐，調(diào)研對象包括20多個市級職能部門、鎮(zhèn)街，以及D市數(shù)字政府規(guī)劃設(shè)計單位、承包建設(shè)企業(yè)等，獲得豐富翔實的一手材料；二是D市自2019年起頒布的一系列與數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)的政策文件及政府資料；三是新聞媒體報道材料，包括截至2022年底的131條關(guān)于D 市數(shù)字政府建設(shè)的相關(guān)資訊。

（一）創(chuàng)議階段：交易成本和目標(biāo)設(shè)定權(quán)失范

“創(chuàng)議”源自公共政策領(lǐng)域的“政策倡議”理念，即對新公共政策提出建設(shè)性意見。創(chuàng)議階段是數(shù)字政府建設(shè)中公私合作的初期，涉及合作生產(chǎn)的磋商談判、相互間的妥協(xié)與利益交換、確認(rèn)責(zé)任、組織關(guān)系、達成合作協(xié)議等環(huán)節(jié)，這個階段投入的成本包括協(xié)商成本和組織成本。

協(xié)商成本涵蓋了合作雙方為建立合作關(guān)系、商定并達成合同條款所必須投入的時間、精力和資源。公私部門在達成合作共識后就數(shù)字政府建設(shè)合同的編制、修訂和簽訂開展溝通協(xié)商，通過契約形式明確合作目標(biāo)、責(zé)任和義務(wù)。2019年，D市出臺《數(shù)字政府改革建設(shè)方案》，就數(shù)字政府建設(shè)的采購貨物、工程和服務(wù)事宜等具體需求與H公司協(xié)商，這期間所付出的人力、時間和費用等，構(gòu)成創(chuàng)議階段的協(xié)商成本。同年10月，D市印發(fā)《數(shù)字政府建設(shè)總體規(guī)劃》，明確雙方在數(shù)字政府公共平臺、營商環(huán)境、生態(tài)文明、城市運營和民生保障等領(lǐng)域的建設(shè)目標(biāo)、內(nèi)容、過程、預(yù)算、期限等內(nèi)容。

組織成本涉及合作關(guān)系的建立、管理及維護等方面，需多個部門和機構(gòu)參與，建立溝通和協(xié)調(diào)機制，確保多元主體協(xié)同推進合作生產(chǎn)。2019年，D市從市政數(shù)局等各職能部門抽調(diào)30多名公務(wù)人員，并邀請H公司技術(shù)管理人員入駐，組建數(shù)字政府建設(shè)統(tǒng)籌管理與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)——數(shù)字政府建設(shè)工作專班，掛牌“數(shù)字辦”，設(shè)立六大工作組，包括綜合統(tǒng)籌組、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)組、實施管理組、技術(shù)審核組、法務(wù)內(nèi)審組、驗收管理組，承擔(dān)數(shù)字政府項目例會、項目進度管理、信息傳遞與溝通、督導(dǎo)檢查等工作，圍繞項目申報、技術(shù)審核、評審、實施、督辦、資產(chǎn)移交等系列合作生產(chǎn)流程，出臺一系列涵蓋數(shù)字政府建設(shè)調(diào)研、論證、審批、施行、監(jiān)督和驗收的合作生產(chǎn)管理辦法和操作指引。這些機構(gòu)和制度規(guī)則需要公私部門整合相關(guān)的人員、資源支撐和運行，會產(chǎn)生組織成本。

合理配置目標(biāo)設(shè)定權(quán)，意味雙方充分溝通協(xié)商，確定合作生產(chǎn)目標(biāo)。公私雙方控制權(quán)配置合理，可以明確對方角色、優(yōu)勢、職責(zé)和權(quán)利，有助于減少協(xié)商成本和組織成本。在創(chuàng)議階段，公共部門對目標(biāo)設(shè)定擁有高度的控制權(quán)，其權(quán)威地位決定了政策制定和組織設(shè)計的最終決策權(quán)，并通過制度安排、預(yù)算分配等方式主導(dǎo)創(chuàng)議過程。私人部門在這一階段在政策、制度、組織和資金上依賴公共部門指導(dǎo)支持，形成以公共部門強權(quán)威控制權(quán)為主導(dǎo)的非對稱依賴關(guān)系，導(dǎo)致失去對目標(biāo)設(shè)定的決策權(quán)，產(chǎn)生協(xié)商成本和組織成本。首先，契約談判過程中，公共部門處于強勢目標(biāo)設(shè)定地位，擁有更多的決策權(quán)。私人部門處于相對弱勢地位，在目標(biāo)設(shè)定方面缺乏足夠參與度和話語權(quán)，在談判中面臨策略選擇限制，為迎合公共部門而喪失組織自主性和技術(shù)資源優(yōu)勢，不能完全按照自身的理解和經(jīng)驗推動項目合作，增加了協(xié)商成本。其次，D市原本憑借政策引領(lǐng)、財政支撐和資源協(xié)調(diào)的顯著優(yōu)勢，與H公司達成優(yōu)勢互補、互利共贏、高效協(xié)同的組織合作，但是在強權(quán)威控制下，束手束腳的H公司缺乏參與組織建構(gòu)的主動性和靈活性，組織行動過度依賴于公共部門的推動和監(jiān)督，存在大量組織真空和碎片化現(xiàn)象，高昂的組織成本阻礙了數(shù)字政府建設(shè)目標(biāo)實現(xiàn)。

（二）實施階段：交易成本和監(jiān)督管理權(quán)失真、激勵分配權(quán)失位

實施階段是指公私雙方確立交易關(guān)系和主體角色之后開展實質(zhì)性合作生產(chǎn)行為，涉及各子項目的執(zhí)行管理，如資源調(diào)配、進度控制、質(zhì)量保證等，通過穩(wěn)步推進合作生產(chǎn)計劃與目標(biāo)，推動數(shù)字政府建設(shè)取得預(yù)期成效。該階段的執(zhí)行和監(jiān)督工作均需投入相應(yīng)的監(jiān)督成本和博弈成本。

私人部門負(fù)責(zé)項目實施、產(chǎn)品提供、技術(shù)支持等，公共部門需要監(jiān)督合作生產(chǎn)項目的進展、質(zhì)量、安全，這些活動會產(chǎn)生監(jiān)督成本，即為確保能合理有效開展合作生產(chǎn)任務(wù)所付出的成本。H公司在數(shù)字政府項目建設(shè)、工程維護等方面基于自身利益尋求預(yù)算最大化，而D市以市政數(shù)局為主的公共部門追求公共利益的實現(xiàn)，不僅希望保證項目建設(shè)質(zhì)量，而且要求降低財政支出，為此必須監(jiān)督H公司。一方面建立項目跟蹤和督查機制，上線項目管理系統(tǒng)，開展督辦通報等，另一方面支付額外費用委托第三方評估機構(gòu)評估H公司項目建設(shè)績效。委托人與代理人之間為降低雙方之間的利益偏差，實現(xiàn)數(shù)字政府建設(shè)預(yù)期目標(biāo)，這其中必然耗費一定的監(jiān)督成本。

博弈成本指公私合作過程中再次談判與協(xié)商的額外支出。D市與H公司的合作既包括總項目承包合同一次性磋商交易，也包括各子項目合同的重復(fù)性磋商交易。一次性交易指2019—2021年為期三年的信息系統(tǒng)集成實施服務(wù)總合同。D市數(shù)字政府建設(shè)的空天地基礎(chǔ)服務(wù)平臺、政務(wù)外網(wǎng)、政務(wù)云、市民服務(wù)中心、一體化政務(wù)服務(wù)平臺、智慧人社系統(tǒng)、應(yīng)急智慧化平臺等90多個子項目，需要與H公司開展重復(fù)性磋商交易，即D市針對以上子項目與H公司分別簽訂子項目合同。交易成本與交易頻率密切相關(guān)，在各子項目重復(fù)性交易中，隨著合作時間和項目推進，雙方就項目立項、變更、完善和終止等工作在周例會、月例會和季例會上不斷地進行再談判、再協(xié)商，這一過程需要持續(xù)付出博弈成本。

控制權(quán)理論聚焦于公私雙方在資源與管理中的控制程度，提出了一個核心的實踐議題，即如何有效平衡雙方的控制權(quán)。隨著項目逐步推進，控制權(quán)配置開始經(jīng)歷一個復(fù)雜而精細的動態(tài)調(diào)整過程，以適應(yīng)合作生產(chǎn)中不斷變化的需求與情境。憑借專業(yè)技術(shù)知識優(yōu)勢，私人部門在數(shù)字政府建設(shè)中逐漸擁有一定的資源和控制權(quán)。但公私雙方的價值、利益和管理方式存在差異，導(dǎo)致控制權(quán)配置困境，產(chǎn)生交易成本。一是監(jiān)督管理權(quán)失真，導(dǎo)致較高的監(jiān)督成本。雖然D市出臺了一些監(jiān)督制度，但仍以審批為主、監(jiān)管為輔?！禗市財政投資電子政務(wù)項目建設(shè)管理辦法》雖包括項目規(guī)劃、項目庫管理、申報、評審、實施、驗收、運維等內(nèi)容，但未涉及“項目監(jiān)督”這一重要環(huán)節(jié)，在技術(shù)細節(jié)和內(nèi)容建設(shè)層面存在眾多“盲區(qū)”，增加監(jiān)督工作的難度，進而催生高昂的監(jiān)督成本。二是激勵分配權(quán)錯位，產(chǎn)生過高的博弈成本。D市同時開展90多個數(shù)字政府建設(shè)子項目，每個子項目涉及市級各職能部門業(yè)務(wù)。但是D市采用“統(tǒng)籌建設(shè)，項目總包”的模式，即所有項目由市政數(shù)局統(tǒng)一采購、統(tǒng)一簽訂、統(tǒng)一審批，且擁有統(tǒng)一激勵分配權(quán)，這導(dǎo)致H公司只對D市政數(shù)局負(fù)責(zé)，缺乏對各職能部門業(yè)務(wù)需求的重視，而各職能部門無法有效約束H公司行為。H公司在各分合同合作生產(chǎn)過程中，追求企業(yè)利潤最大化和降低實施成本的考量，與各職能部門的業(yè)務(wù)最優(yōu)化訴求出現(xiàn)不一致，在激勵失效的情況下雙方為爭奪項目控制話語權(quán)，產(chǎn)生摩擦乃至沖突，影響合作生產(chǎn)目標(biāo)實現(xiàn)。

（三）結(jié)束階段：交易成本與檢驗查收權(quán)失效

“結(jié)束階段”是指數(shù)字政府建設(shè)完工后的合作生產(chǎn)主體變化，導(dǎo)致原有公私合作生產(chǎn)關(guān)系終結(jié)或新的關(guān)系發(fā)生。合同終止是合作生產(chǎn)結(jié)束的標(biāo)志，按照合作生產(chǎn)協(xié)議中條款和實際情況終止合同，規(guī)避合作生產(chǎn)正式結(jié)束后續(xù)糾紛發(fā)生。在結(jié)束階段，公私合作面臨著合作生產(chǎn)主體變化、風(fēng)險管理和資產(chǎn)處理等問題，需要付出相應(yīng)的風(fēng)險成本與沉淀成本。

風(fēng)險成本包括風(fēng)險固有存在期間合作生產(chǎn)主體為預(yù)防潛在損失而投入的成本，以及在風(fēng)險實際發(fā)生之后，為應(yīng)對、減輕或消除風(fēng)險影響所承擔(dān)的一系列額外費用。數(shù)字政府建設(shè)過程中，數(shù)據(jù)會高度匯聚集中、廣泛流轉(zhuǎn)共享、開放和授權(quán)。當(dāng)合作結(jié)束后，數(shù)據(jù)保護措施不當(dāng)或存在漏洞，有可能形成數(shù)據(jù)泄漏風(fēng)險。2021年底，D市與H公司的合作處于收官階段。一旦政務(wù)信息化項目驗收完成后，公共部門會尋找新合作生產(chǎn)主體承接后續(xù)運營工作和開啟新一輪建設(shè)。歷經(jīng)三年數(shù)字政府建設(shè)，D市政務(wù)數(shù)據(jù)大腦已經(jīng)匯聚多達300億條公共數(shù)據(jù)，H公司因參與政務(wù)信息項目合作生產(chǎn)而掌握海量政務(wù)數(shù)據(jù)。然而，D市政務(wù)云平臺在數(shù)據(jù)加密、數(shù)據(jù)庫防護等數(shù)據(jù)安全服務(wù)方面的能力尚未完全成熟，政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)系統(tǒng)大部分也未具備完全的數(shù)據(jù)訪問動態(tài)鑒權(quán)、數(shù)據(jù)脫敏等數(shù)據(jù)安全保障能力?！爱?dāng)數(shù)據(jù)被共享之后數(shù)據(jù)安全不能得到有效保障，可能會威脅到個人隱私、國家安全，數(shù)據(jù)共享部門之前付出的成果就付諸東流?！盌市與H公司的合作生產(chǎn)關(guān)系結(jié)束后，意味著D市須承擔(dān)數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)泄露存在的風(fēng)險成本。

合作結(jié)束階段，合作生產(chǎn)雙方評估合作績效，其中涉及沉淀成本，即雙方在合作后，就無法挽回的經(jīng)濟性與社會性成本。經(jīng)濟性沉淀成本是指在新項目推進的過程中，對公共部門已投入的政務(wù)信息化項目進行廢止、重大變更或再利用時，所引發(fā)的一系列連鎖性經(jīng)濟支出。社會性沉淀成本是由于公私雙方在價值觀念、組織規(guī)范和文化導(dǎo)向上進行長期且大規(guī)模的關(guān)系投資而產(chǎn)生的成本。D市與H公司的合作既涉及“云網(wǎng)數(shù)”等公共類基礎(chǔ)設(shè)施項目，也涵蓋各職能部門的業(yè)務(wù)類項目，這些項目大多是專用性很強的有形或無形資產(chǎn)，在技術(shù)上和客觀上“鎖定”了未來新項目運維所需投入的專用性成本。社會性沉淀成本可能形成一種合作慣性，錯過市場上其他更為合適的潛在合作生產(chǎn)方。無論是經(jīng)濟資產(chǎn)專用性抑或社會資產(chǎn)專用性，均會產(chǎn)生沉淀成本。

檢驗查收權(quán)是指委托方能夠確保被委托方在合作生產(chǎn)過程中遵循既定目標(biāo)與規(guī)范，在目標(biāo)設(shè)定權(quán)的基礎(chǔ)上對委托方合同生產(chǎn)績效執(zhí)行情況的全面評估與考核的控制權(quán)。通過細致嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臋z驗查收權(quán)行使，公共部門能夠確保私人部門在數(shù)字政府建設(shè)中嚴(yán)格遵循契約規(guī)定，準(zhǔn)確地評估項目的實際效益，包括經(jīng)濟效益、社會效益及潛在的長期影響，規(guī)避風(fēng)險成本和沉淀成本。公共部門存在著專業(yè)人才資源匱乏的顯著問題，主要體現(xiàn)在技術(shù)、管理以及戰(zhàn)略規(guī)劃等多個關(guān)鍵領(lǐng)域。私人部門本身具備市場、技術(shù)、數(shù)據(jù)資源等優(yōu)勢，擁有關(guān)鍵數(shù)字知識，在技術(shù)層面上取得主導(dǎo)地位，逐漸擺脫對公共部門的依賴。鑒于政府部門在技術(shù)領(lǐng)域的專業(yè)能力短板，合作生產(chǎn)后續(xù)發(fā)展中逐漸演變成了對政府/公共部門外部技術(shù)力量的非均衡性依賴合作關(guān)系。這是一種以私人部門強技術(shù)控制權(quán)主導(dǎo)的關(guān)系，導(dǎo)致檢驗查收失效，公共部門不得不面對過高的風(fēng)險成本和沉淀成本。在非對稱依賴關(guān)系中，公共部門過度依賴私人部門提供的技術(shù)支持，喪失對關(guān)鍵數(shù)據(jù)資產(chǎn)的控制力，而且數(shù)據(jù)開放與利用的具體操作指引及管理框架尚待清晰界定，對數(shù)字政府建設(shè)構(gòu)成了制約。私人部門形成數(shù)據(jù)壟斷權(quán)，加之在數(shù)據(jù)管理和保護方面存在法律法規(guī)約束不足，公共部門面臨著政務(wù)數(shù)據(jù)泄露、被非法訪問或篡改的風(fēng)險。就具體項目進展而言，D市于2019年規(guī)劃建設(shè)90多個數(shù)字政府項目，但截至2021年底只完成了其中15個項目。D市政數(shù)局組建之初，人員隊伍多數(shù)抽調(diào)于各職能部門，數(shù)字專業(yè)知識和技術(shù)素養(yǎng)相對匱乏。盡管D市已于2021年8月成立國有獨資的數(shù)字公司，然而其組織框架、能力構(gòu)建及運作機制等方面，與“政企協(xié)同”模式的合作要求仍存在顯著差距，無法全面承擔(dān)數(shù)字政府合作生產(chǎn)工作。D市數(shù)字基礎(chǔ)能力不足，在數(shù)字政府結(jié)束階段與H公司形成了非對稱依賴關(guān)系，導(dǎo)致檢驗查收的結(jié)果失效，即無論建設(shè)效果如何，D市仍要依靠H公司技術(shù)服務(wù)維持?jǐn)?shù)字政府的建設(shè)運營，這些便轉(zhuǎn)化為沉沒成本。

四、研究結(jié)論與政策啟示

隨著改革深入，公私合作已成為數(shù)字政府建設(shè)的主要模式，其成功關(guān)鍵在于有效治理交易成本與合理配置控制權(quán)。本文基于交易成本分析和控制權(quán)理論，構(gòu)建數(shù)字政府建設(shè)中公私合作的“成本—權(quán)力”解釋框架，深挖公私合作交易成本的癥結(jié)所在，解析控制權(quán)異化配置背后的邏輯鏈條。通過D市案例分析，本文揭示公私合作由公共部門強權(quán)威控制權(quán)向私人部門強技術(shù)控制權(quán)轉(zhuǎn)變的治理結(jié)構(gòu)，剖析控制權(quán)非均衡配置對公私合作各階段交易成本產(chǎn)生的復(fù)雜影響。D市數(shù)字政府建設(shè)中的公私合作實踐具有典型性與代表性，為其他地區(qū)改革推進提供經(jīng)驗啟示。通過合理配置控制權(quán)并建立有效的合作治理機制，可以降低多元主體合作過程中的交易成本，完善“共建共治共享”多元主體參與數(shù)字政府建設(shè)的制度安排，提高數(shù)字政府建設(shè)的質(zhì)效。未來，需要進一步完善這一解釋框架和治理機制。

（一）建構(gòu)順暢的溝通機制與高效的管理機制，合理配置目標(biāo)設(shè)定權(quán)

數(shù)字政府建設(shè)中公私合作的目標(biāo)設(shè)定涉及合作雙方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，直接關(guān)系到合作的方向、范圍和深度。合理配置目標(biāo)設(shè)定權(quán)，有助于明確雙方的合作意圖和期望，為后續(xù)資源配置、任務(wù)分工和績效評估提供清晰指導(dǎo)，可通過以下機制進行合理配置：首先，建立順暢的溝通機制，壓縮協(xié)商成本。公私合作項目的簽訂、更新、退出與終止，需要一套完善的溝通機制確保公私部門通暢聯(lián)絡(luò)。應(yīng)建立數(shù)字政府專職部門、管理隊伍和協(xié)作機制，組成由政務(wù)數(shù)據(jù)管理局、財政局、發(fā)改委、行業(yè)主管部門、承包商、第三方機構(gòu)等密切協(xié)作的聯(lián)席小組，依托常態(tài)化的聯(lián)席會議，推動雙方及時有效地溝通交流，驅(qū)動私人部門充分了解公共部門需求，共同商討合作生產(chǎn)方案，為合作目標(biāo)的設(shè)定提供有力支持。其次，打造高效的管理機制，減輕組織成本。目標(biāo)設(shè)定要充分考慮雙方利益，符合雙方期望。公共部門對私人部門的專業(yè)技術(shù)與建設(shè)經(jīng)驗給予認(rèn)可，賦予其充足的決策自主權(quán)。同時私人部門積極投身目標(biāo)設(shè)定過程，確保目標(biāo)既具可行性又富成效性。成立由公私部門組成的項目決策委員會，建構(gòu)體系化、高效化、便捷化的過程機制，如項目生成機制、項目采購審批流程、全流程監(jiān)督評價與退出機制，明確合作生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)和流程，包括目標(biāo)設(shè)定、任務(wù)分工、進度監(jiān)控、風(fēng)險評估等，確保每個環(huán)節(jié)的責(zé)任人和時間點。

（二）建構(gòu)有效激勵與長期信譽機制，合理配置激勵分配權(quán)與監(jiān)督管理權(quán)

有效的激勵機制能夠激發(fā)私人部門的協(xié)同性和創(chuàng)造力，長期的信譽則能夠增強合作生產(chǎn)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性?？赏ㄟ^以下機制合理配置實施階段的激勵分配權(quán)與監(jiān)督管理權(quán)：首先，形成長期的信譽機制，減少監(jiān)督成本。公私雙方充分溝通，及時反饋執(zhí)行過程中存在的問題，建立起長期穩(wěn)定的契約伙伴關(guān)系，增強彼此信任。通過明確信譽標(biāo)準(zhǔn)、搭建信譽檔案、加強信譽宣傳教育及建立信譽獎懲機制等措施，形成數(shù)字政府合作信譽的紅黑名單，給予被委托方一定的約束力，構(gòu)建良好的信譽環(huán)境。對于合作生產(chǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過明確監(jiān)督管理職責(zé)、建立監(jiān)管信息平臺、加強現(xiàn)場監(jiān)管以及建立聯(lián)合監(jiān)管機制等措施，采用現(xiàn)場檢查、抽樣檢測等方式，及時發(fā)現(xiàn)和糾正問題，確保合作規(guī)范實施，保障項目建設(shè)質(zhì)量。其次，設(shè)計有效的激勵機制，降低博弈成本。根據(jù)建設(shè)需求，構(gòu)建獎勵懲罰體系，包括經(jīng)濟激勵、聲譽激勵、技術(shù)支持等多種形式，滿足不同主體的需求，依被委托方的貢獻和表現(xiàn)，合理分配激勵資源，確保激勵的公平性和有效性，激發(fā)被委托方的積極性和創(chuàng)造力，降低博弈動機，最大化減少代理權(quán)濫用行為，并建立科學(xué)合理的評估體系，將數(shù)字政府建設(shè)納入績效考核，強化績效激勵。

（三）建構(gòu)全面的預(yù)警機制與成熟的轉(zhuǎn)化機制，合理配置檢驗查收權(quán)

隨著數(shù)字政府建設(shè)結(jié)束，如何確保合作生產(chǎn)成果的質(zhì)量、保障合作雙方的權(quán)益，成為關(guān)注議題。建構(gòu)全面的預(yù)警機制與成熟的轉(zhuǎn)化機制，合理配置結(jié)束階段的檢驗查收權(quán)，對于確保合作的成功收尾至關(guān)重要，可通過以下機制進行合理配置：首先，建立全面的預(yù)警機制，降低風(fēng)險成本。預(yù)警機制能夠提前識別潛在風(fēng)險，評估各種后果，制定規(guī)避策略，降低數(shù)字政府建設(shè)中的數(shù)據(jù)安全風(fēng)險、個人隱私泄漏風(fēng)險。全面梳理合作過程中可能存在的技術(shù)風(fēng)險、管理風(fēng)險、合同風(fēng)險等，建立科學(xué)的預(yù)警指標(biāo)體系。對于超越公私部門理性范圍和人力不可抗拒的其他風(fēng)險，可引入第三方保險公司分擔(dān)轉(zhuǎn)移。其次，推出成熟的轉(zhuǎn)化機制，壓減沉淀成本。完善轉(zhuǎn)化機制，最大可能把政務(wù)信息化舊項目的沉淀成本轉(zhuǎn)化為新項目的必要投入成本。對于已進行升級或擴建的舊項目，借助特許經(jīng)營等方式搭建新舊合作方的聯(lián)合體。建立有關(guān)運行維護、業(yè)務(wù)運營、質(zhì)量管理的管理制度，形成以服務(wù)成果、服務(wù)質(zhì)量為導(dǎo)向的結(jié)算模式。大力發(fā)展數(shù)字政府生態(tài)聯(lián)盟，促進產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展，縮減公私合作的轉(zhuǎn)換成本。建立多元的人才培養(yǎng)機制，借助數(shù)字政府國資公司的資源，構(gòu)建一支技術(shù)精湛且業(yè)務(wù)嫻熟的綜合型人才隊伍，同時實施多樣化數(shù)字素養(yǎng)培訓(xùn)計劃，根據(jù)干部職務(wù)與崗位職責(zé)差異強化數(shù)字能力，強化公共部門的檢驗查收權(quán)。

參考文獻略。

文章來源：《中國行政管理》2025年第2期

文章作者：劉祺，中共河南省委黨校公共管理教研部教授，廣東數(shù)字政府研究院研究員；曾昭騰（通訊作者），廣東金融學(xué)院公共管理學(xué)院講師，廣東數(shù)字政府研究院研究員。