作者：

冷向明，華中師范大學公共管理學院教授、政府治理與公共政策研究院研究員、博士生導師

普戡倪，華中師范大學公共管理學院博士研究生

鄭揚(通訊作者)，華中師范大學公共管理學院講師、碩士生導師

來源：

《公共治理研究》2025年第1期

摘要

隨著治理重心不斷下移，小區(qū)逐漸成為一級治理單元，在基層社會治理中發(fā)揮重要作用?；诮Y構功能主義，構建小區(qū)治理體系的“權利（力）-結構-功能”整合性分析框架，通過對作為治理單元的社區(qū)、網(wǎng)格與小區(qū)進行比較，發(fā)現(xiàn)小區(qū)成為完整自治單元并實現(xiàn)小區(qū)治理體系順暢可持續(xù)運轉具有理論與實踐上的應然優(yōu)勢。然而，小區(qū)治理體系運轉面臨著多元主體缺乏統(tǒng)合、自治機制運行不暢、公共事務治理邊界模糊以及多元主體情感認同匱乏等現(xiàn)實難題。需要以“完整治理”優(yōu)化小區(qū)治理體系結構與治理功能，建構“屬地”責任組織體系，優(yōu)化小區(qū)居民自治運轉體系，明確多元主體事務治理邊界，塑造多元主體小區(qū)情感認同，真正“做實小區(qū)”。

一、問題的提出

自 1998 年全面推行住房市場化改革以來，以圍墻為邊界的封閉式商品房小區(qū)日漸成為城市常見的居住形態(tài)。蓬勃興起的小區(qū)既是城市里新的居住物理空間和社會空間，也是城市社區(qū)的細分單元或“細胞”。近年來，國家推動社會治理重心向基層下移，隨著管理權限下放、服務下移與資源下沉，作為社區(qū)的基本組成單元，小區(qū)成為基層治理的最小單元，逐漸成為打通便民服務的“最后一米”，發(fā)揮著極為重要的功能?？梢哉f，現(xiàn)實生活中的小區(qū)已是重要的生活單元。然而，小區(qū)治理面臨一系列困境，如城市基層中的治理問題、矛盾糾紛等在小區(qū)內(nèi)部復雜交織；社區(qū)由若干小區(qū)組成，但小區(qū)內(nèi)部卻缺少隸屬社區(qū)的組織機構，也缺少可以完整“統(tǒng)轄”小區(qū)所有公共事務的組織機構。從治理體系角度看，當前小區(qū)尚未被視作一級基本治理單元。基于此，如何從基本治理單元的視角“做實”小區(qū)治理體系，實現(xiàn)小區(qū)內(nèi)部的“完整治理”，是當前城市社會治理亟待解決的重要課題。

目前，小區(qū)治理是學界關注的熱點，既有研究主要呈現(xiàn)了“替代論”“治理論”“功能論”等觀點?！疤娲摗北举|(zhì)上是對“小區(qū)”與“社區(qū)”的混淆和替換，常以小區(qū)敘述社區(qū)，認為小區(qū)既是社區(qū)的組成部分，也是社區(qū)治理進一步展開以及破解“大社區(qū)”基層治理模式難題的基本場域；同時，將小區(qū)治理與社區(qū)治理視作整體，通過小區(qū)中的具體治理實踐透視社區(qū)治理的邏輯理路、空間塑造與實踐路徑。

“治理論”主要聚焦業(yè)主自治與小區(qū)具體問題的解決，揭示其治理邏輯與受困機理，認為業(yè)主自治是業(yè)主在陌生人社會實現(xiàn)小區(qū)公共事務合作治理的過程，體現(xiàn)社區(qū)治理的經(jīng)濟邏輯。隨著代表居民的業(yè)主委員會出現(xiàn)，組織化的社會聯(lián)合由私域向公域變動，在以業(yè)委會為核心建制的基礎上，社區(qū)政體系統(tǒng)能夠釋放可觀的“制度紅利”，有力促進治理境況和改善業(yè)主福祉，有效化解小區(qū)物業(yè)糾紛與居民矛盾沖突。但小區(qū)業(yè)委會的發(fā)展仍步履蹣跚，其治理能力仍較弱，業(yè)主自治也因政策制度和市場力量制約、內(nèi)部結構缺陷與業(yè)主公共意識薄弱而遭受阻抑，陷入自治困境。

“功能論”則基于“國家-社會”關系視角探討基層治理體系或社區(qū)治理體系的形塑與完善。一方面，以政黨-國家（政府）為中心，通過黨建引領嵌入與政府行政整合，引入黨支部作為元治理者，剖析黨建引領物業(yè)共治、業(yè)主自治等創(chuàng)新實踐與內(nèi)在機制。政府則通過制定和執(zhí)行政策實現(xiàn)主導職能，補位和協(xié)調(diào)于住宅小區(qū)秩序再造過程，加大在業(yè)主自治中的正確引導作用。另一方面，以社會-居民為中心，強調(diào)基層治理要“找回社會”，提倡培育社會力量參與公共事務，構建社區(qū)多元共治模式，建立以樓棟、院落、小區(qū)為代表的社區(qū)“微”共同體，從而促成合意、維護利益，提高治理能力。另外，在賦權與引領中，制度賦權、技術增能、社區(qū)賦權等微治理多維賦權機制良性互動，共同推動治理結構優(yōu)化轉型，構建復合型基層治理體系；在“情感認同、情感交融、情感驅(qū)動”的柔性治理下，讓“情感”回歸基層治理形成情感聯(lián)結，賦予基層治理一定韌性與彈性。

綜上，在“替代論”中，或交替使用“小區(qū)”與“社區(qū)”的概念，或?qū)⑿^(qū)視作社區(qū)的派生，尚未嚴格區(qū)分小區(qū)治理與社區(qū)治理的概念邊界，也未將小區(qū)視為一級獨立的治理單元；在“治理論”中，業(yè)主自治的發(fā)育過程與業(yè)主委員會實際作用的激發(fā)路徑，在一定程度上描繪了小區(qū)治理體系的優(yōu)化圖景，但相對忽視了小區(qū)治理中多元主體的權力角色與功能整合，將小區(qū)業(yè)主自治的行動過程簡單看成小區(qū)治理的體系化運作策略；在“功能論”中，立足“國家-社會”關系視角闡釋了構建、優(yōu)化基層治理體系或社區(qū)治理體系的可能性、重要性與必然性，展現(xiàn)了形塑小區(qū)治理體系的理論實踐可能與現(xiàn)實基本要件，但尚未將小區(qū)治理體系作為研究對象加以學理討論，也未清晰界定小區(qū)治理體系的基本概念，缺乏從整體性視角剖析小區(qū)治理體系生成發(fā)展的根本機制及其系統(tǒng)內(nèi)在的要素屬性與組織結構。本文試圖綜合自上而下與自下而上的雙重視角，在“權利（力）-結構-功能”的整合性分析框架下，分析優(yōu)化小區(qū)治理體系的實然困境與應然路徑。

二、“權利（力）-結構-功能”：優(yōu)化小區(qū)治理體系的理論框架

體系是指一定范圍內(nèi)或同類事物依照一定秩序與內(nèi)部聯(lián)系組合而成的有機整體，由不同系統(tǒng)組成且具有特定功能。小區(qū)治理體系是指一種小區(qū)治理主體遵循一定秩序形成的治理共同體的內(nèi)部聯(lián)系結構。這種結構受各要素之間關系的影響，若要理解小區(qū)治理“體系”，就必須理解體系各要素的“關系”。結構功能主義以“結構-功能”分析為特征，將社會視為具有一定結構或組織化形式的系統(tǒng)，認為社會各組成部分有序聯(lián)系，在社會整體中發(fā)揮各自功能。結構是功能的基礎，一定功能的發(fā)揮需要相應結構提供支撐。進一步來說，權利（力）衍生結構，而權利（力）主體的統(tǒng)一，使得人類社會各種關系能夠分解為各種主體身份之間具體的權利關系類型或權力關系類型。從結構功能主義的視角看，小區(qū)治理體系也是一項系統(tǒng)工程，不同權利（力）決定其內(nèi)在系統(tǒng)中不同主體的具體行動，共同塑造小區(qū)治理體系的結構功能形態(tài)，進而影響各系統(tǒng)的功能發(fā)揮乃至小區(qū)治理體系的持續(xù)運轉。因此，優(yōu)化小區(qū)治理體系必須厘清以權利（力）為核心的關系結構與治理功能。有鑒于此，本文構建優(yōu)化小區(qū)治理體系的“權利（力）-結構-功能”分析框架（如圖 1 所示）。

其一，小區(qū)治理具有多元復合的權力和權利基礎。在某種意義上，這一多元復合權力和權利基礎可以劃分為國家治權、業(yè)主物權和公民權利。國家治權即國家的治理權，具有層級性，在小區(qū)中體現(xiàn)為黨的政治領導權與國家的行政權。業(yè)主物權以產(chǎn)權為基礎，是指小區(qū)業(yè)主的私有房產(chǎn)與共有產(chǎn)權，集中表現(xiàn)為“建筑物區(qū)分所有權”這一復合物權，也就是小區(qū)業(yè)主對其建筑物內(nèi)的專有部分享有獨立所有權（即專有權），對公共部分享有共同所有權（即共有權）。公民權利則是指小區(qū)居民依法享有的政治、經(jīng)濟、文化和人身等各項權利，尤其是與小區(qū)公共事務治理相關的民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督權利。在小區(qū)治理體系中，多元主體行為互動的規(guī)則、內(nèi)容以及模式等由國家治權、業(yè)主物權、公民權利等共同框定。

其二，小區(qū)多元主體的互動關系形塑了小區(qū)的治理結構。小區(qū)治理結構的形成受到利益、空間、情感等多種因素的影響。具體而言，在小區(qū)治理中，利益相關特別是產(chǎn)權相關，是多元主體行為互動的經(jīng)濟基礎；空間相連是多元主體行為互動的外部環(huán)境條件；情感相通是多元主體行為互動的內(nèi)在治理要求。在此基礎上，一方面，多元主體相互間確定其所處位置關系與具體角色定位，這決定了各主體在小區(qū)治理中的參與身份、職能范疇、資源調(diào)動范圍以及相應權利與義務。另一方面，多元主體相互間通過劃分小區(qū)公共事務治理邊界，厘清小區(qū)中需要解決的問題及其處理權限范圍，進一步明確主體的權責配置與行動的價值遵循。

其三，小區(qū)治理體系順暢可持續(xù)運轉的前提是小區(qū)能夠且應當作為一級完整的治理單元。在此理想狀態(tài)下，首先，多元主體在小區(qū)中的集體治理行動有序，表現(xiàn)為：一方面，多元主體以合作實現(xiàn)治理權力共享，理順各自治理職責，精準賦權、匹配權責，整合調(diào)動資源并確保相應賦權與資源承接到位。另一方面，確立共同治理目標以劃分事務邊界，通過分工權限與協(xié)商談判等方式促成多元主體的集體認同并一致行動最終實現(xiàn)治理目標有效達成。其次，小區(qū)存在能夠擔負治理“屬地責任”且“屬地治理功能”完整的元治理組織。該組織能夠系統(tǒng)協(xié)調(diào)各主體發(fā)揮好其權能以促成互相配合，確保小區(qū)治理體系連貫一體且整體功能穩(wěn)定運轉。最后，小區(qū)中多元主體的積極互動不斷增強情感生產(chǎn)，通過促成各主體在情感上對小區(qū)治理共同體的高度認同，不斷凝聚其在小區(qū)治理中的價值共識，奠定小區(qū)治理體系的公共性根基，進而實現(xiàn)并保持小區(qū)治理體系運轉的規(guī)范化與制度化。

基于上述分析可見，小區(qū)治理體系的運轉既有自上而下的結構嵌入與功能傳導，更有自下而上的結構調(diào)適與功能完善，兩者之間的關系并非簡單地呈現(xiàn)為國家治理重心的下移與基層治理的層級同構和功能延續(xù)。小區(qū)治理作為國家“治理末梢”的延伸，其功能的有效實現(xiàn)，需要在明晰國家治權、業(yè)主物權和公民權利的基礎上，明確與優(yōu)化小區(qū)治理中的利益結構、空間結構與情感結構，也即完善小區(qū)的治理結構。

三、社區(qū)、網(wǎng)格與小區(qū)：作為治理單元的比較

社區(qū)、網(wǎng)格、小區(qū)作為不同尺度上的治理單元，在基層治理中發(fā)揮著不同的功能。不論是以社區(qū)為單元的治理，還是以網(wǎng)格為單元的管理服務，都在城市基層治理實踐中面臨諸多困境與挑戰(zhàn)，以小區(qū)為單元的治理則日益成為城市基層治理的探索重點。

（一）社區(qū)作為治理單元的實然挑戰(zhàn)

自 2000 年全國開展城市社區(qū)建設活動起，盡管各地略有差異，但基本確立社區(qū)為城市基層治理單元。隨著社區(qū)人口規(guī)模與空間規(guī)模的持續(xù)擴大，“大社區(qū)”基層治理模式下的居民自治局限性愈發(fā)凸顯。治理強化與社會弱化、治理標準化與社會異質(zhì)化、公共性欠缺與社會成員脫域等單元不匹配問題逐漸凸顯，加之城市居民需求愈發(fā)復雜多樣，社區(qū)承擔的日常管理與服務職責也日益繁重。從利益角度看，社區(qū)內(nèi)部利益聯(lián)結不緊。一方面，社區(qū)由不同的小區(qū)構成，同小區(qū)產(chǎn)權的完整性相比，社區(qū)這一級的產(chǎn)權呈現(xiàn)“分割”狀態(tài)，社區(qū)內(nèi)部利益整合難度大。另一方面，社區(qū)居民的個體需求呈現(xiàn)多樣化發(fā)展態(tài)勢，加劇了社區(qū)內(nèi)部主體的利益分化，導致社區(qū)居民自治效果不佳。從空間角度看，大多數(shù)社區(qū)由行政劃定，而非是自然形成的“熟人社區(qū)”，再加上“陌生人社會”與人口流動的雙重影響，人們在社區(qū)外部拓展了各種關系網(wǎng)絡，但在社區(qū)內(nèi)部卻難以形成整合性網(wǎng)絡，居民“脫域”于社區(qū)之外，形成“脫域的共同體”，造成社區(qū)內(nèi)部主體間的空間聯(lián)系弱化并阻礙其互動與合作。從情感角度看，社區(qū)中各主體之間的利益差異以及社會聯(lián)結程度的減弱，導致情感供給的短缺，降低社區(qū)成員的歸屬感與認同感。社區(qū)認同不強增加了集體行動的難度，這是社區(qū)治理難題產(chǎn)生的一大根源，亟須理論與實踐的共同回應破解。

（二）網(wǎng)格作為治理單元的實然挑戰(zhàn)

居民自治和網(wǎng)格化管理是社區(qū)治理體系的“一體兩翼”，都發(fā)揮著不可替代的重要作用。作為一種城市治理模式，網(wǎng)格化管理的核心在于通過精細化的社會治理事務處理，提高城市基層社會的清晰度，實現(xiàn)資源整合和事權下放。然而，網(wǎng)格作為治理單元，面臨著“去管理情景化”的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，即網(wǎng)格的劃分與管理和實際的管理情境、環(huán)境和條件結合得并不足夠深入，其有效性和適應性受限。從利益角度看，網(wǎng)格化管理流程設計的行政性較強，網(wǎng)格的工作內(nèi)容由政府或社區(qū)決定，其角色大多是信息轉述者而非問題解決者，網(wǎng)格作為政府或社區(qū)的“觸手”而非有能力獨立發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的管理“主體”存在。從空間角度看，網(wǎng)格化管理通過人為建構區(qū)隔化的邊界實現(xiàn)對完整生活場域的網(wǎng)格化切割，整體著眼于“維穩(wěn)”與“控制”，即聚焦于秩序的再生產(chǎn)，這既不利于深度滿足居民利益訴求，也容易導致空間連接乏力。從情感角度看，網(wǎng)格化管理遵循自上而下的行政邏輯，雖然在信息技術飛速發(fā)展的當下強調(diào)網(wǎng)格化管理的方式方法創(chuàng)新，以破解行政消解自治的困境，但在實踐中仍過于依賴行政，忽視其他社會資源的整合與利用。這種制度與技術的理性容易弱化人的主體性價值，溶解居民在情感上的認同與歸屬。

（三）小區(qū)作為治理單元的應然優(yōu)勢

作為城市基層治理的重要實踐形態(tài)，以小區(qū)為治理單元的居民自治在實踐中日益彰顯其合理性、適宜性與可行性。具體而言：其一，從利益角度看，小區(qū)規(guī)模與居民利益單元相對一致。小區(qū)中，利益關系的核心體現(xiàn)為產(chǎn)權關系，共同利益的核心是產(chǎn)權共有或相關。共有產(chǎn)權的利益相關為小區(qū)居民自治提供了經(jīng)濟基礎，這體現(xiàn)在小區(qū)居民共享小區(qū)基礎設施與生活環(huán)境，利益訴求較為一致，以小區(qū)為單元的居民自治能夠有效整合個體與集體的利益，使居民更加關注小區(qū)里的公共事務，居民也能通過建立各類自治組織達成利益聯(lián)結，共同參與小區(qū)治理。其二，從空間角度看，小區(qū)內(nèi)部空間相連、規(guī)模適度，小區(qū)居民結構相對穩(wěn)定。小區(qū)是居民日常生活的主要場所，位置固定、界限明確且相對封閉，居民之間的空間距離較近，公共空間與基礎設施布局也相對集中，這為居民的日常生活、互動交流以及小區(qū)治理資源的集中高效利用提供了便利條件。其三，從情感角度看，小區(qū)居民之間的情感相通程度較高。這是因為小區(qū)居民長期共同生活，鄰里關系因其共同的生活經(jīng)歷與空間環(huán)境而更加緊密，容易形成情感紐帶較強的小區(qū)認同感和歸屬感。這種情感聯(lián)結不僅有助于解決好小區(qū)居民之間的日常矛盾沖突，更能夠進一步凝聚起居民力量，促進居民對小區(qū)治理的行動參與和情感支持。

總體而言，作為自治單元，與社區(qū)、網(wǎng)格相比，小區(qū)這一級治理單元的利益相關性大、空間相連性強、情感相通性高。以小區(qū)為單元的居民自治在城市基層治理的具體實踐中，正以其獨特的優(yōu)勢不斷推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化并展現(xiàn)出不可替代的作用。通過不斷的理論探索與實踐完善，小區(qū)能夠成為一級完整的自治單元，而小區(qū)居民自治也有望成為城市基層治理的有效模式。

四、“非完整治理”：小區(qū)治理體系的運轉難題

小區(qū)治理結構直接影響小區(qū)治理體系的功能形態(tài)與運轉狀態(tài)。依照主體與小區(qū)的關系來劃分，主要有兩類治理主體：一是小區(qū)之外介入或參與小區(qū)治理的各類機構（即小區(qū)外機構），如街道辦事處及以上黨政機關、社區(qū)黨組織、居民委員會、群團組織、社會組織、駐區(qū)單位、共建單位等。這些主體通常嵌入小區(qū)治理體系并發(fā)揮功能。二是設立于小區(qū)內(nèi)部的組織（即小區(qū)內(nèi)組織），如小區(qū)黨支部、業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)、小區(qū)居民興趣團體等。這些主體生成于小區(qū)內(nèi)部，是小區(qū)治理主要參與者。從結構設計與治理功能兩個維度來看，小區(qū)治理體系運轉不暢的現(xiàn)實問題，是現(xiàn)有小區(qū)的“非完整治理”所導致?！胺峭暾卫怼笔侵冈谛^(qū)這一級治理單元中，在正式制度和組織建設上，缺少屬地全面負責的明確的主體或組織機構來統(tǒng)合小區(qū)治理中多元主體的互動關系與治理行動，難以確保治理目標實現(xiàn)與小區(qū)發(fā)展穩(wěn)定持續(xù)。主要表現(xiàn)在以下四個方面：

（一）小區(qū)治理多元主體缺乏統(tǒng)合

小區(qū)治理中多元主體在場已是現(xiàn)實常態(tài)，小區(qū)也正朝著更廣泛的治理參與和多維賦權發(fā)展。不同主體行為的制度依據(jù)在憲法統(tǒng)約下，分別在法律、行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件以及民間規(guī)則等層面加以明確。但在實際行動中，由于小區(qū)這一級治理單元缺少能夠?qū)⒍嘣黧w統(tǒng)合起來并落實屬地責任的組織體系，導致多元主體在小區(qū)治理中的位置關系不定、身份角色不明，在造成錯位、越位甚至缺位現(xiàn)象的同時，小區(qū)治理的資源整合、目標達成以及共識凝聚也面臨困境，致使小區(qū)治理效果不佳。

政府部門、社區(qū)居委會作為小區(qū)治理的直接嵌入主體，其自身權能，主要表現(xiàn)為權力與職能“懸浮”于小區(qū)，即政府、居委會相應權能已然嵌進小區(qū)治理場域但實際上未在小區(qū)完全落地。就政府部門而言，監(jiān)管乏力是最為突出的問題。一方面，小區(qū)治理中可參照的現(xiàn)行法律法規(guī)文件規(guī)定過于寬泛，指導性有限，導致政府部門介入小區(qū)監(jiān)管缺乏力度。另一方面，政府也因自身職能寬泛與精力有限而對小區(qū)日常監(jiān)管不足，缺乏相應監(jiān)管機制。就社區(qū)居委會而言，作為治理主體具有的組織、協(xié)調(diào)、宣傳、指導、監(jiān)督、建議等職能，已嵌入小區(qū)治理場域并發(fā)揮治理作用。然而，因為小區(qū)空間的相對封閉性、產(chǎn)權的相對獨立性而導致的各小區(qū)之間的利益關聯(lián)性不強，對整體社區(qū)的認同不高，社區(qū)居委會對小區(qū)公共事務治理的有效性有待進一步提升。

社區(qū)黨組織在小區(qū)治理中發(fā)揮關鍵作用。近年來，黨的領導填補了因政府在基層治理領域“簡政放權”而產(chǎn)生的真空地帶。隨著黨的組織建設縱向到底，已有黨支部建進小區(qū)。但伴隨治理重心下移，基層治理中“小馬拉大車”現(xiàn)象加劇，社區(qū)治理責任重且治理權力與資源不足，工作要求超出承擔能力。在實際運行中，社區(qū)、小區(qū)的黨組織在小區(qū)公共事務治理中存在職能定位不清、責任范圍不明以及能力不足等問題，組織建設力度還不夠。同時，垂直化的領導方式使得一些黨組織成員受行政思維影響較深，未能扎實深入小區(qū)且對小區(qū)共同體的主動凝聚不足。

作為小區(qū)業(yè)主大會的執(zhí)行機構與小區(qū)治理的直接內(nèi)生主體，業(yè)主委員會主要負責維護業(yè)主權益，協(xié)調(diào)業(yè)主與物業(yè)服務企業(yè)的關系。在小區(qū)治理中，一方面，業(yè)主委員會職能范圍有限?！段飿I(yè)管理條例》規(guī)定，“業(yè)主大會、業(yè)主委員會應當依法履行職責，不得作出與物業(yè)管理無關的決定，不得從事與物業(yè)管理無關的活動”，明確了業(yè)主委員會治理范圍鎖定于小區(qū)業(yè)主財產(chǎn)權及其衍生事務。另一方面，存在集體行動困境。業(yè)主委員會不作為、專業(yè)性不足或是因內(nèi)部分歧等造成的組織內(nèi)部集體行動困境，以及業(yè)主不參與、搭便車行為等造成的組織外部集體行動困境，導致運作停擺的“業(yè)委會”狀態(tài)普遍存在，有的小區(qū)甚至難以成立業(yè)主委員會。

可以說，嵌入主體與內(nèi)生主體在小區(qū)內(nèi)部存在張力。封閉小區(qū)使得政府、黨組織和社區(qū)等嵌入主體的相關權能嵌入小區(qū)但未能完全落實，而小區(qū)內(nèi)部治理結構的缺陷，即內(nèi)生主體因自身權限與能力限制而無法全包小區(qū)公共事務，小區(qū)內(nèi)部的治理功能不健全，小區(qū)內(nèi)部缺乏權威機構來承接服務與協(xié)調(diào)利益等問題，導致嵌入主體治理功能在小區(qū)脫嵌。

（二）小區(qū)自治同國家行政、黨的領導運行不暢

小區(qū)居民自治與國家行政、黨的領導的關系互動需進一步理順。國家治理的目標是實現(xiàn)政府治理與居民自治的良性互動。在小區(qū)治理實踐中，嵌入主體與內(nèi)生主體的良性關系互動，體現(xiàn)為在黨的領導下、政府主導下的居民自治與基于居民自治的行政的有機結合。在理論上和實踐中的理想狀態(tài)中，政府指導和介入小區(qū)治理以維護小區(qū)內(nèi)部秩序和公共利益的必要為限度。換言之，通常在小區(qū)居民自治實際操作中出現(xiàn)問題、造成小區(qū)內(nèi)部秩序混亂、公共利益受損時，政府才介入和指導。然而，在小區(qū)居民自治實踐中還經(jīng)常出現(xiàn)一些其他問題。例如，政府的指導性發(fā)揮不足。體現(xiàn)為政府指導和介入小區(qū)居民自治的力度有限、時機不適，對小區(qū)居民自治中日常問題的主動識別、快速反應與高效處理還需加強。又如，黨組織的引領作用不夠。一是社區(qū)黨組織、小區(qū)黨支部的組織協(xié)調(diào)能力有限，動員群眾參與不足；二是黨員自身精力有限且主體意識欠缺，加之專業(yè)化水平不高，業(yè)務擅長領域各有不同，在小區(qū)居民自治中的整體作用發(fā)揮欠佳。

業(yè)主自治是小區(qū)居民自治最重要的組成部分和表現(xiàn)形式。小區(qū)居民自治與業(yè)主自治并非相互獨立，二者的融合程度正隨著黨建引領小區(qū)治理的深入推進而不斷提高。在小區(qū)治理中，業(yè)主物權是業(yè)主個體行為與集體行動的根本依據(jù)。與此同時，小區(qū)也是租戶、個體戶等其他主體生活的場域，其在小區(qū)中的法定權益與治理行為并非完全由產(chǎn)權規(guī)則約束，居住在小區(qū)的公民擁有法律賦予的參與基層治理的民主權利。對于小區(qū)全體居民而言，我國現(xiàn)有法律體系賦予了小區(qū)居民自治以合法性與正當性。但實踐中，不論是參與基于物權的業(yè)主自治，還是參與基于公民權利的居民自治，利益分歧、信任缺失與認同不足、人員素質(zhì)參差不齊、專業(yè)知識缺乏與權威性不足，以及部分居民對小區(qū)公共事務漠不關心、居民間合作治理意愿不夠強、鄰里糾紛與公共空間擠占行為等問題，在不同程度上困擾著小區(qū)業(yè)主自治的效能，制約著小區(qū)居民自治的良性運轉。

概括而言，小區(qū)業(yè)主自治在實踐中主要面臨以下三類困境：第一類是業(yè)主自治的組織困境，即業(yè)主委員會成立難、業(yè)主自治的組織架構存在缺陷等問題。第二類是業(yè)主自治的能力困境，主要是業(yè)主委員會的行動能力有限，表現(xiàn)為缺乏激勵機制、專業(yè)能力不足以及對業(yè)主的約束力不夠等問題。上述兩類困境同小區(qū)治理組織體系的構建與完善密切相關。第三類是業(yè)主自治的行動困境，除集體行動困境之外，還包括重大公共事務合作如業(yè)主自治決策，常規(guī)事務合作如物業(yè)服務和管理中的互動，以及應急事務處置如業(yè)主自治組織重組和物業(yè)公司更替等事務的處理困境。

（三）小區(qū)公共事務治理邊界模糊

明晰小區(qū)公共事務邊界是理順小區(qū)中多元主體治理權責關系的重點。從概念上看，小區(qū)公共事務是指為了滿足小區(qū)公共需要、實現(xiàn)和維護小區(qū)公共利益而展開的全部活動。小區(qū)公共事務邊界則是小區(qū)公共事務處理過程中需要解決的問題及其處理權限范圍，有行政事務、公共服務、自治事務之分，主要涉及物業(yè)管理服務、小區(qū)公共管理、基本公共服務、公共活動空間以及市政配套設施等五類。

從橫向上看，小區(qū)中同一公共事務可能兼具行政、服務、自治等多重屬性，在治理過程中可以歸屬于不同的治理主體，這導致實踐中各主體容易相互推卸或逃避治理責任。從縱向上看，政府部門權力、資源等線性的縱向延伸與運行方式，在小區(qū)中形成了眾多協(xié)作不足的管理服務鏈條，增加小區(qū)公共事務治理成本的同時，大量重復勞動也造成治理效率低下。此外，小區(qū)公共事務的分類標準仍未明確化，雖然現(xiàn)有關類標準聚焦產(chǎn)品來源、事務屬性、形態(tài)特征、供給主體、受益對象與范圍等方面，但是難以劃清小區(qū)公共事務的責任主體，也忽視了小區(qū)公共事務治理的多元機制，小區(qū)公共事務治理常常遭遇“無頭”或“多頭”管理的尷尬境地。

對于多元主體而言，小區(qū)公共事務邊界不明導致小區(qū)公共事務治理權責關系不清。多元主體行動的重要依據(jù)是產(chǎn)權，同時也受到公民權利的廣泛影響。從法律上看，基于私有產(chǎn)權和共有產(chǎn)權的治理行動主要遵循原《中華人民共和國物權法》、現(xiàn)《中華人民共和國民法典》物權編的相關規(guī)定，而基于公民權利的治理行動則遵循《中華人民共和國憲法》與《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，具有憲制屬性，前者需要后者的指導和支持。上述兩種行動的政治地位與法律地位差距明顯，投射到具體治理場景中，呈現(xiàn)出多元主體間權力和責任不匹配的現(xiàn)實狀態(tài)，表現(xiàn)為兩個方面：一是以“事”定責同多元主體治理權力配置的失衡；二是政府“責小權大”、社區(qū)“責大權小”、小區(qū)“責多權缺”三者之間的矛盾。

（四）多元主體情感認同匱乏

認同是小區(qū)凝聚力的有力彰顯，也是小區(qū)治理穩(wěn)定高效運行的情感保障。小區(qū)治理多元主體能夠達成共識的基礎在于個體利益與公共利益的相適應。小區(qū)的公共利益是小區(qū)治理多元主體個體利益的兼顧和整合，為小區(qū)共同體的發(fā)展與小區(qū)公共精神的形成持續(xù)提供天然動力。盡管多元主體因小區(qū)的封閉性與適度規(guī)模而在小區(qū)空間上緊密聯(lián)系，但不同主體間的利益分化引致各主體之間、個體與集體之間利益沖突，進而在行動上、情感上出現(xiàn)對小區(qū)的認同匱乏，嚴重影響小區(qū)公共生活，集中表現(xiàn)為小區(qū)公共性的欠缺與小區(qū)公共精神的短缺。

小區(qū)公共性的構建強調(diào)小區(qū)中的社會協(xié)同與公眾參與，但現(xiàn)實中的小區(qū)公共性尚未得到充分發(fā)展，各主體不同程度游離于小區(qū)治理體系之外。首先，小區(qū)這一級治理單元因為缺乏元治理者，在解決居民急難愁盼問題上的作用發(fā)揮不充分，更多被居民視作日常生活的場域而非基層治理的場域。其次，大多數(shù)小區(qū)內(nèi)生的社會組織公共治理或服務能力較為欠缺，難以承擔相關社會服務與責任。再次，小區(qū)居民公共參與不足。由于小區(qū)事務主要是公共事務，在公共生活領域中，居民整體參與意識較弱，參與能力也有待提高。最后，在信息技術飛速發(fā)展的當下，小區(qū)公共性被碎片化，即小區(qū)治理被各種智慧業(yè)務系統(tǒng)分割為不同的事項處理，多元主體被存儲和處理為一個個數(shù)字信息，“事件”被更多地關注，而主體的公共參與被更少關注；數(shù)據(jù)重組與操作創(chuàng)新因技術標準不統(tǒng)一導致各系統(tǒng)互聯(lián)互通困難，因而并沒有推動小區(qū)治理多元主體的進一步參與。

小區(qū)公共性難以形成，在精神層面則體現(xiàn)為小區(qū)公共精神的短缺。小區(qū)公共精神是指小區(qū)內(nèi)主體在一定時期內(nèi)共享和認同的心理歸屬，包含民主法治、公平正義、社會參與、責任擔當、鄰里和睦和誠信互惠等維度。小區(qū)公共精神的形塑受到小區(qū)的公共利益、共同記憶、公共活動、共識場域等影響。在公共利益上，共有產(chǎn)權在法律制度層面的界定不清、實現(xiàn)機制上的障礙以及收益的分散化，沖淡了居民對其的關注。在共同記憶中，小區(qū)治理嵌入主體感知小區(qū)有限，小區(qū)治理內(nèi)生主體的陌生化導致相互間情感淡漠。在公共活動上，多元主體參與不深、選擇性參與或是直接不參與的現(xiàn)象多見，參與的主體意識匱乏。在共識場域中，多元主體對小區(qū)存在一定程度的疏離感，對相應小區(qū)責任認知不足，而居民則不太關心小區(qū)的公共事務。

綜上所述，當前小區(qū)治理體系運轉困境并非小區(qū)治理問題的簡單疊加，而是小區(qū)治理體系結構不全與功能梗阻的現(xiàn)實反映。在當前的小區(qū)治理體系中，政府行政系統(tǒng)的主導性運轉，一方面導致了行政系統(tǒng)服務過載，需要投入“過度”資源維持正常運轉，這種“大付出”式資源傾斜不具有可持續(xù)性；另一方面在很大程度上吞噬了包括小區(qū)居民在內(nèi)的其他治理主體的主體性，使得居民自治系統(tǒng)空轉，小區(qū)治理系統(tǒng)表現(xiàn)為要么無可執(zhí)行，要么無效執(zhí)行，唯有行政系統(tǒng)“負重前行”，不利于實現(xiàn)管理共治、事務自治、秩序法治、文明德治、工具智治等“五治融合的小區(qū)治理目標。

五、建構“完整治理”單元：小區(qū)治理體系的優(yōu)化路徑

從系統(tǒng)的結構與功能上看，“完整治理”是一種全面、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、有效且持續(xù)的治理狀態(tài)，表現(xiàn)在小區(qū)服務設施完整、服務體系均衡、治理關系順暢、治理結構完備。小區(qū)空間邊界清晰，多元主體在場，組織規(guī)模比較適當，公共服務可及性較強，從居民參與或自治的角度來看，相比社區(qū)的效率和效能較高，因此筆者主張在社區(qū)基礎上，將小區(qū)視作社區(qū)之下的一級“完整”治理單元，通過建立健全相應的組織結構，按照黨建引領、政府賦能、社區(qū)統(tǒng)籌、自治為基、權責明確、運轉高效的思路，“做實”小區(qū)治理體系，實現(xiàn)“完整治理”。

（一）以小區(qū)黨組織為領導核心建構“屬地”責任組織體系

建構以小區(qū)黨組織為領導核心的“屬地”責任組織體系，要清楚確定屬地領導主體與責任主體。黨建引領是避免居民集體行動困境的保障，政府賦能是資源供給和規(guī)則制定的基礎，橫向到邊的合作關系是確保多方資源聚集和合作達成的要點。一是黨建引領。要以黨建統(tǒng)領實現(xiàn)多元治理主體整合，明確小區(qū)黨組織的領導功能與角色，完善“小區(qū)黨支部 - 樓棟黨小組 - 黨員中心戶”的組織架構，以組織滲透或組織協(xié)調(diào)的路徑增強組織協(xié)調(diào)能力，構建小區(qū)治理公共組織（如小區(qū)治理委員會）或協(xié)商平臺，探索“黨建 +”的優(yōu)勢功能與實現(xiàn)形式。二是政府賦能。政府部門要持續(xù)優(yōu)化配置小區(qū)治理的公共權力，發(fā)揮資源優(yōu)勢、政策導向與主導地位，通過培育和引導小區(qū)自治組織實現(xiàn)對社會資源及其作用的再整合，適時適度依法支持和指導小區(qū)居民自治并加強日常監(jiān)管，完善小區(qū)治理的規(guī)章制度體系。三是社區(qū)統(tǒng)籌。社區(qū)要合理統(tǒng)籌小區(qū)公共事務，做好統(tǒng)分結合，將具體事務和資源分解、下沉至小區(qū)，充分發(fā)揮指導與監(jiān)督職能，明確小區(qū)自治事務的主體與責任并通過制度形式加以確認，樹立威信筑牢小區(qū)治理基石。四是多元治理主體培育。要持續(xù)推進小區(qū)業(yè)主委員會、小區(qū)居民興趣團體等其他治理主體的整體建設，進一步完善小區(qū)治理體系結構與權力主體配置，落實業(yè)主委員會的執(zhí)行權，其他治理主體的知情權、參與權與監(jiān)督權等。

（二）以小區(qū)居民自治為基軸優(yōu)化治理運轉體系

優(yōu)化以小區(qū)居民自治為基軸的小區(qū)治理體系，要健全小區(qū)治理問題識別 - 設定目標 - 資源匹配 - 確定主體 - 制定計劃 - 完善機制等全流程、鏈式自運行機制。從管理的視角出發(fā)，推動小區(qū)居民學會自治，包括學會識別真實問題，通過資源整合配置，比對同類問題的成功處理經(jīng)驗，為后續(xù)治理目標、治理主體以及治理計劃的調(diào)整與確立提供依據(jù)參考，在此過程中不斷完善激勵機制、約束機制、綜合解紛機制、信息聯(lián)動機制與監(jiān)督評價機制等，以制度化建設推進小區(qū)有序有效自治，規(guī)范小區(qū)治理主體的個體與互動行為。完善業(yè)主自治，首先，要在法律層面明確業(yè)主自治組織的身份地位，即賦予業(yè)主委員會以基層群眾自治組織的身份屬性，并在法理上明確業(yè)主委員會處理產(chǎn)權約束之外的小區(qū)公共事務的范圍與合法性；其次，要加強業(yè)主委員會組織能力建設，完善榮譽激勵機制與監(jiān)督約束機制，在識別動員業(yè)主中的積極分子加入業(yè)主委員會的同時，既要通過建立居民信用管理制度來監(jiān)督制約業(yè)主行為，更要建立日常監(jiān)督與離任審計等制度來規(guī)范業(yè)主委員會成員。另外，要發(fā)掘培育小區(qū)治理人才，建立小區(qū)治理人才資源庫，識別吸納小區(qū)中比較活躍的社區(qū)精英群體、黨員群體等，通過專業(yè)能力培訓、實踐成果檢驗等方式提升小區(qū)治理人才隊伍的專業(yè)化水平。要以工具化創(chuàng)新打破參與小區(qū)治理的時空界限，賦予小區(qū)治理體系極強的技術可行性與環(huán)境適應性，用好用活各類社會資源，實現(xiàn)小區(qū)治理的共建共治共享。

（三）以“事務”為中心明確多元主體治理邊界

邊界清晰是合理化多元主體權力結構的基礎，也是促成多元主體治理責任歸位的關鍵。要以類型化思維對小區(qū)公共事務進行劃分，提煉概括不同小區(qū)治理樣態(tài)下的小區(qū)公共事務類型化特征，選擇相應治理模式，并根據(jù)不同事務的不同性質(zhì)與涉及領域，由不同的治理主體通過單一行動或協(xié)同合作的方式進行回應。依照事務屬性、責任主體與相近事務合并原則劃分小區(qū)公共事務，推動行政、服務與自治各歸其位，一是要通過議事協(xié)商厘清自治事務的治理范疇。在社區(qū)指導下，通過社區(qū)居民委員會、小區(qū)業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)三方合作，發(fā)揮聯(lián)席會議制度效力，完善協(xié)同聯(lián)動解決實際問題制度，健全三方聯(lián)動機制，梳理小區(qū)協(xié)商責任清單與居民議事清單，在制度層面明確小區(qū)公共事務的類別屬性與落實原則，將小區(qū)中的生活類事務如小區(qū)公共空間利用、公共活動舉辦、公共環(huán)境維護、鄰里關系協(xié)調(diào)等交由居民協(xié)商解決。二是要根據(jù)法律法規(guī)明確行政事務的治理范疇。政府嵌入小區(qū)源于其維護公共秩序與社會利益的制度職責，關乎民生福祉、人民安全與社會穩(wěn)定。在小區(qū)治理中，政府既不能失管于小區(qū)的規(guī)劃建設、私搭亂建、治安消防、隱私安全等職責范圍內(nèi)的公共事務，也不宜過度管理居民的日常生活。三是要建立政府與居民的聯(lián)社聯(lián)動機制。小區(qū)中部分行政事務與自治事務有重合范圍，這種邊界的模糊性為政社聯(lián)動創(chuàng)造條件。界定小區(qū)公共事務的治理范疇，目的在于確定政府與居民的權限分工，是政府與居民在各盡其責基礎上實現(xiàn)合作共治的重要前提。因此，公共事務重合范圍內(nèi)的問題處理，既要政府在法律許可的范圍內(nèi)賦權、約束與引導居民參與，也要居民在自我管理中樹立自治意識、實現(xiàn)自發(fā)行動，通過政社聯(lián)動強化小區(qū)治理體系實現(xiàn)小區(qū)治理整體目標。

（四）以“公共 +”為紐帶塑造小區(qū)情感體系認同合力，實現(xiàn)小區(qū)治理整體目標

塑造小區(qū)治理的認同感與歸屬感需要在小區(qū)治理多元主體的互動與交流中培育其公共精神。通過小區(qū)“公共 +”組帶來塑造小區(qū)認同，一是要增進小區(qū)的公共利益。通過建強志愿服務平臺、搭建鄰里互助網(wǎng)絡等方式加深各主體相互了解，大力倡導志愿服務精神。與之相應，各主體能在社會志愿服務與鄰里互助活動中，對小區(qū)的公共利益、公共精神、公共責任與公共價值等產(chǎn)生認同并不斷將其內(nèi)化，進而外化成基于信任、互惠、平等的關系互動與治理參與。二是要建構小區(qū)的共同記憶。依托小區(qū)公共文化設施建設，通過挖掘與提煉小區(qū)發(fā)展的關鍵節(jié)點，融合多方的共同記憶與價值歸屬寫好特色故事，并在傳承傳統(tǒng)文化、培育現(xiàn)代文化、舉辦鄰里文化活動等實踐中，不斷強化各主體對于“我們”的群體認同。三是要辦活小區(qū)的公共活動。通過居民需求、地方習俗與小區(qū)實際的結合，發(fā)掘“在地化”的環(huán)境保護、體育文化、社會公益、志愿服務等活動，打造品牌并發(fā)揮其效應，吸引主體深度參與。同時，培育小區(qū)內(nèi)部人力資本，激活主體的自覺參與意識，為小區(qū)治理持續(xù)提供精神動力。四是要營造小區(qū)的共識場域。小區(qū)里的公共輿論無形中約束和規(guī)范小區(qū)內(nèi)部主體的交往互動，并影響個體的公民道德。公共輿論是一種無形力量，可以將其轉化為小區(qū)居民公約、小區(qū)文明公約等形式破解小區(qū)內(nèi)部“人情冷漠”“圍觀不動”等隔閡難題；也可以依托小區(qū)內(nèi)部的微信群或公眾號、粘貼欄以及展板等線上線下空間載體立體化營造強大公共輿論場域，促成小區(qū)治理主體自覺共守行為規(guī)則與價值共識。

因篇幅原因，注釋和參考文獻未摘錄。