摘  要：敏捷治理是數(shù)字時代超大城市治理的創(chuàng)新范式和目標(biāo)圖景，已有研究普遍對敏捷治理存在一種“樂觀迷思”，理想化地將敏捷治理視為已然實(shí)現(xiàn)的結(jié)果狀態(tài)。為此，需要追問的是：超大城市敏捷治理已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了嗎？研究認(rèn)為敏捷治理更多的是城市治理持續(xù)進(jìn)階動態(tài)過程中的未來范式，可以將“全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”引入分析過程，重新理解超大城市敏捷治理的演進(jìn)歷程和全過程圖景。研究發(fā)現(xiàn)，從面向行政權(quán)威任務(wù)型的科層治理到面向平臺界面統(tǒng)合型的數(shù)字治理，再到面向全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的敏捷治理的動態(tài)進(jìn)階，呈現(xiàn)出超大城市治理范式的演進(jìn)歷程。從特征邏輯來看，超大城市敏捷治理整體貫穿于全域靈敏感知、智慧決策、迅敏行動和適應(yīng)學(xué)習(xí)的治理閉環(huán)之中，是系統(tǒng)理念驅(qū)動治理思維的有效轉(zhuǎn)換、技術(shù)賦能推動治理質(zhì)效的整體提升、組織調(diào)適促進(jìn)治理流程的重塑再造、制度革新支撐敏捷治理的持續(xù)進(jìn)階共同作用的結(jié)果。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型為理解超大城市敏捷治理提供了一種新的分析視角，有助于從深層次廓清超大城市治理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑。

一、問題的提出

超大城市是中國式現(xiàn)代化實(shí)踐的重要場域，承載著推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代使命。然而，作為一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)，超大城市空間規(guī)模宏大、海量人口聚集、要素結(jié)構(gòu)復(fù)雜、社會需求多元，具有顯著的集聚性、異質(zhì)性、流動性與開放性等屬性，面臨著高強(qiáng)度的治理壓力和不確定性的風(fēng)險挑戰(zhàn)。正因如此，國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視超大城市治理問題，多次強(qiáng)調(diào)“要樹立全周期管理意識，加快推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走出一條符合超大型城市特點(diǎn)和規(guī)律的治理新路子?！比绾翁剿鞣铣蟪鞘刑卣饕?guī)律和現(xiàn)實(shí)需求的現(xiàn)代化治理之路，成為新發(fā)展階段下城市治理理論研究和實(shí)踐探索的重要命題。在此背景下，表征著開放性、靈活性、包容性和適應(yīng)性的城市敏捷治理范式應(yīng)運(yùn)而生。

作為數(shù)字時代公共治理領(lǐng)域所推崇的治理范式，敏捷治理孕育于數(shù)字化發(fā)展不斷提速、數(shù)字化轉(zhuǎn)型不斷演進(jìn)的時代潮流之下。從發(fā)展過程來看，敏捷治理最早起源于軟件工程領(lǐng)域，其核心要義是以客戶為導(dǎo)向，及時感知和靈活適應(yīng)需求的快速變化，并根據(jù)需要改進(jìn)和微調(diào)開發(fā)流程，以消解傳統(tǒng)“瀑布式”（WaterFall）開發(fā)設(shè)計(jì)流程中靈活性和彈性不足的弊端，實(shí)現(xiàn)更高層次的適應(yīng)性、包容性和可持續(xù)性。超大城市空間規(guī)模、人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)要素的急劇增長，城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部環(huán)境變得愈發(fā)復(fù)雜，使其治理難度系數(shù)呈指數(shù)級上升。而傳統(tǒng)城市治理模式難以為繼，敏捷治理這一日臻成熟的理念范式由此引入。在數(shù)字時代背景下，新興數(shù)字技術(shù)所展現(xiàn)出的能級效應(yīng)，帶動超大城市治理實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍和革命性進(jìn)步，為超大城市敏捷治理提供了底層技術(shù)支撐。總而言之，作為高靈活性、適應(yīng)性和全面性的治理范式，敏捷治理給大城善治帶來了全新視角和思路啟發(fā)，成為驅(qū)動城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新型數(shù)字化服務(wù)的重要指向。

尤其是近年來，超大城市治理開啟全方位數(shù)字化轉(zhuǎn)型，城市治理的各類場域?qū)崿F(xiàn)了數(shù)字技術(shù)的立體化滲透。新興數(shù)字技術(shù)突破創(chuàng)新與城市發(fā)展進(jìn)程深度交織，逐漸成為變革重塑城市治理理念、結(jié)構(gòu)范式和功能形態(tài)的驅(qū)動力量。借助數(shù)字化技術(shù)，推動城市治理手段與模式創(chuàng)新，促進(jìn)超大城市治理體系完善和能力提升，成為超大城市治理現(xiàn)代化的必然趨勢。對此，已有研究將數(shù)字技術(shù)與敏捷治理結(jié)合起來，探討超大城市治理能級和運(yùn)行效率提升的實(shí)踐路徑，比如“數(shù)字平臺賦能敏捷治理”與“數(shù)字化轉(zhuǎn)型助推敏捷治理”等。這些研究關(guān)注現(xiàn)實(shí)案例，認(rèn)為上海“一網(wǎng)統(tǒng)管”模式在治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理流程與方式等方面，均體現(xiàn)出敏捷治理的要素，強(qiáng)調(diào)敏捷治理對城市治理的助力作用，能夠有效化解治理任務(wù)情境的多元化、復(fù)雜化與治理結(jié)構(gòu)單一化、靜態(tài)化之間的張力，推動超大城市治理從模糊應(yīng)對到敏捷治理的變革，進(jìn)而提升超大城市治理效能。除此之外，也有研究將“YX先鋒”移動工作平臺、“云享烏鎮(zhèn)”數(shù)字平臺等視為實(shí)現(xiàn)敏捷治理的一種典型實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)在推動主體互動、資源集約、制度變革的實(shí)踐價值，并將這些實(shí)踐視為敏捷治理的具體進(jìn)展?？傮w來看，既有研究對超大城市敏捷治理的價值意涵、要素特征和實(shí)現(xiàn)機(jī)制等內(nèi)容展開了較多探討，大體勾勒出超大城市敏捷治理的知識圖譜。然而，現(xiàn)有多數(shù)研究似乎會有一種誤解，認(rèn)為數(shù)字化轉(zhuǎn)型或數(shù)字治理簡單地等同于敏捷治理范式，讓人感覺推進(jìn)數(shù)字技術(shù)實(shí)踐應(yīng)用的城市已然實(shí)現(xiàn)了敏捷治理。

對此，我們需要追問一個問題：這些超大城市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了敏捷治理嗎？回答這一問題，需要回歸到敏捷治理的本質(zhì)內(nèi)涵。從基礎(chǔ)概念來看，超大城市敏捷治理源自技術(shù)治理、彈性治理、適應(yīng)性治理、復(fù)雜性治理等理論的時代性重組和多元式互構(gòu)，蘊(yùn)含著治理情境的動態(tài)適應(yīng)、治理主體的開放多元、治理結(jié)構(gòu)的剛?cè)岵?jì)和治理方式的靈活多變等要素。我國進(jìn)入新發(fā)展階段以來，超大城市面臨的新問題、新任務(wù)更是層出不窮，治理要素和內(nèi)容的廣度、深度、效度不斷拓展。盡管目前北京、上海、廣州、深圳等超大城市已經(jīng)借助數(shù)字技術(shù)提升了治理效能?？陀^而言，這些城市的治理實(shí)踐與敏捷治理范式還存在相當(dāng)長的距離。換言之，已有研究多屬于技治主義視角的單向度討論，理想化地將敏捷治理視為已然實(shí)現(xiàn)的結(jié)果狀態(tài)，普遍存在一種“樂觀迷思”。按照當(dāng)前的城市治理水平，敏捷治理的實(shí)現(xiàn)僅僅只是一種“美好的想象”，這與“既定的事實(shí)”認(rèn)知顯然并不匹配。

那么，如何從整體和系統(tǒng)的視角認(rèn)識超大城市敏捷治理？理解敏捷治理，需要將其視為一種城市治理動態(tài)持續(xù)進(jìn)階中的未來范式。敏捷治理是城市治理持續(xù)發(fā)展和迭代進(jìn)階的作用結(jié)果，彰顯出數(shù)字時代城市治理現(xiàn)代化發(fā)展的目標(biāo)圖景，也包含當(dāng)前城市治理全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的價值意義。在此背景下，進(jìn)一步結(jié)合城市治理領(lǐng)域新近提出的“全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”目標(biāo)，從“全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”的視角重新解讀超大城市敏捷治理的變遷歷程和全過程圖景，不僅有助于系統(tǒng)梳理超大城市治理范式的演進(jìn)歷程，而且有助于探討超大城市治理范式變遷背后的邏輯理路。

二、文獻(xiàn)綜述與新視角的引入

（一）城市敏捷治理研究的三種主流分析視角

作為一種日臻成熟的治理理念或范式，敏捷治理強(qiáng)調(diào)快速且有效回應(yīng)，主張以靈敏感知、及時響應(yīng)、靈活應(yīng)對和迭代適應(yīng)的方式，對內(nèi)幫助組織有效駕馭各種不確定性，對外察覺變化的趨勢性。自公共治理領(lǐng)域引入敏捷治理以來，迅速引發(fā)學(xué)界的廣泛關(guān)注，形成了相對豐碩的研究成果，為超大城市邁向治理現(xiàn)代化提供了理論路徑，開辟了廣闊的探索空間。整體而言，主要存在以下三種主流分析視角。

一是技治主義視角，重點(diǎn)關(guān)注新興技術(shù)對城市敏捷治理的賦能效應(yīng)和作用邏輯。一方面，技術(shù)賦能創(chuàng)新構(gòu)建了多元合作的良性關(guān)系與科學(xué)高效的治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)成了城市敏捷治理的基礎(chǔ)底座和關(guān)鍵變量，成為城市治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要指向；另一方面，從治理實(shí)踐而言，傳統(tǒng)城市治理工具和手段盡顯疲軟乏力，數(shù)字技術(shù)的能級效應(yīng)受到高度重視。在此基礎(chǔ)上，既有研究立足超大城市的特殊場域和治理情境，從適應(yīng)性治理、彈性治理、精準(zhǔn)治理、平臺治理等理論視角出發(fā)，挖掘超大城市要素資源合理配置與高效利用的驅(qū)動機(jī)制，進(jìn)而探索超大城市治理從被動到主動、從碎片到協(xié)同、從粗放到精準(zhǔn)、從遲鈍到靈敏的過程機(jī)理。而從客觀理性角度而言，“技術(shù)全能論”是一種過于理想化的愿景，對數(shù)字技術(shù)和技術(shù)治理的過度推崇，容易忽視其引發(fā)的“數(shù)字鴻溝”“技術(shù)異化”等負(fù)面效應(yīng)。

二是技術(shù)與組織互構(gòu)的視角，聚焦探索技術(shù)應(yīng)用、組織變革與城市敏捷治理的關(guān)聯(lián)邏輯。在公共治理領(lǐng)域中，技術(shù)與組織關(guān)系的探討是一個歷久彌新的研究議題。技術(shù)是組織行動的產(chǎn)物，也是組織行動的中介和載體依托，技術(shù)應(yīng)用對組織有著明確要求，具有使動性和制約性的特質(zhì)。與此同時，組織具備剛性與彈性的雙重屬性，其多樣性受到技術(shù)的直接影響。技術(shù)與組織之間的相互影響與互為作用，成為驅(qū)動城市治理變革的重要力量。在技術(shù)與組織互構(gòu)理論的分析進(jìn)路下，考察城市治理的演化表征和邏輯機(jī)理可以發(fā)現(xiàn)，數(shù)字技術(shù)和治理組織之間的關(guān)系十分復(fù)雜，必須考慮到治理情境和環(huán)境變量等影響因素。城市敏捷治理并非單一技術(shù)主導(dǎo)或組織驅(qū)動的結(jié)果，而是技術(shù)與組織相互促進(jìn)、相互影響的迭代進(jìn)階過程，強(qiáng)調(diào)治理節(jié)奏與技術(shù)進(jìn)度的相互依存，以及治理對技術(shù)的協(xié)同適配。

三是需求與情境的匹配視角，側(cè)重挖掘治理需求和社會情境對城市敏捷治理的影響機(jī)理。快速擴(kuò)張的城市空間和不斷增長的人口規(guī)模，帶來了多元化、個性化、異質(zhì)化的治理需求，也給城市科層組織的感知力和回應(yīng)力帶來了全新挑戰(zhàn)。一方面，巨大的治理負(fù)荷使傳統(tǒng)行政權(quán)力主導(dǎo)、問題倒逼的治理范式盡顯疲軟，城市治理能力不足、服務(wù)治理程度不高、居民參與不強(qiáng)等問題日趨凸顯；另一方面，跨領(lǐng)域、跨層級、跨部門、跨系統(tǒng)、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同困境，也難以實(shí)現(xiàn)超大城市高效運(yùn)行、社會服務(wù)與價值共創(chuàng)的多向度平衡。此外，隨著異質(zhì)性需求與一體化服務(wù)之間矛盾日益激化，超大城市有序運(yùn)行的壓力驟然增大，各類不確定性風(fēng)險急劇攀升。為了規(guī)避傳統(tǒng)城市治理范式所帶來的“鈍感”，適應(yīng)超大城市復(fù)雜多變的治理情境和現(xiàn)實(shí)需求，迫切需要搭建更為科學(xué)敏捷的城市治理范式框架，構(gòu)建彈性靈活、整體高效與漸進(jìn)迭代的體制機(jī)制。

上述視角對超大城市敏捷治理進(jìn)行了深度探討，勾勒出超大城市敏捷治理的理論圖譜，增進(jìn)了對超大城市敏捷治理的實(shí)踐認(rèn)知，但仍有提升解釋力的探索空間，具體而言：一是現(xiàn)有研究多將敏捷治理作為已然實(shí)現(xiàn)的結(jié)果狀態(tài)，以此刻畫超大城市敏捷治理的特征要素。從當(dāng)前實(shí)踐效果來看，超大城市的敏捷治理更多是一種未來式的目標(biāo)圖景，距離實(shí)現(xiàn)仍有相當(dāng)大的差距。二是既有理論對全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下超大城市敏捷治理尚未引起足夠的關(guān)注。盡管一些研究關(guān)注到數(shù)字化轉(zhuǎn)型對超大城市敏捷治理的推動作用，但較少對超大城市敏捷治理的層次要素進(jìn)行全景式剖析。三是已有研究多從靜態(tài)視角分析超大城市敏捷治理的作用機(jī)制，較少關(guān)注治理范式持續(xù)演進(jìn)的動態(tài)過程。因此，本研究基于超大城市的發(fā)展規(guī)律和環(huán)境變化，從動態(tài)歷時性角度挖掘超大城市治理范式持續(xù)進(jìn)階的變遷歷程，探討全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型下超大城市敏捷治理的層次要素和未來面向，進(jìn)而詮釋邁向超大城市敏捷治理的未來路徑。

（二）理解敏捷治理的新視角：全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型

在數(shù)字時代背景下，加快數(shù)字技術(shù)與城市治理融合的步伐，全面推動城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級，是當(dāng)前超大城市治理現(xiàn)代化的重要趨勢。2024年4月，國家發(fā)展改革委、國家數(shù)據(jù)局等多部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化智慧城市發(fā)展推進(jìn)城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)意見》，從總體要求、全領(lǐng)域推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型、全方位增強(qiáng)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型支撐、全過程優(yōu)化城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型生態(tài)以及保障措施等方面，指出“推進(jìn)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型、智慧化發(fā)展，是面向未來構(gòu)筑城市競爭新優(yōu)勢的關(guān)鍵之舉，也是推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”。這不僅系統(tǒng)闡釋了城市全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的任務(wù)目標(biāo)和實(shí)踐方向，也為城市治理邁向“體系重構(gòu)、質(zhì)效提升”新階段開拓了創(chuàng)新空間。

從城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型起步至今，推動了城市生產(chǎn)生活與公共服務(wù)供給方式的巨大變化，引發(fā)了城市治理理念與模式的系統(tǒng)變革。作為面向未來塑造城市核心競爭力的關(guān)鍵之舉，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型通過整體性轉(zhuǎn)變、全方位賦能、革命性重塑，全面提升了城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)性與協(xié)同性，驅(qū)動城市治理體系更加完善、治理結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化、治理能力更加提升，實(shí)現(xiàn)超大城市日益?zhèn)€性化、復(fù)雜化、動態(tài)化的治理需求有效回應(yīng)。本質(zhì)上，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型是順應(yīng)新一輪科技革命和城市發(fā)展趨勢變化，實(shí)現(xiàn)城市全領(lǐng)域、全方位、全過程數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)新發(fā)展的系統(tǒng)工程?；谏鲜鲇懻摽梢园l(fā)現(xiàn)，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的目標(biāo)要求與超大城市敏捷治理的內(nèi)涵意蘊(yùn)高度吻合，可為我們理解超大城市敏捷治理提供一個較為貼合的分析視角。在全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，超大城市敏捷治理的內(nèi)涵與外延發(fā)生了顯著變化。為此，本研究將“全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”引入分析過程，嘗試將“全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”與“敏捷治理”關(guān)聯(lián)起來考慮，重新理解超大城市敏捷治理的演進(jìn)歷程和全過程圖景。

值得重點(diǎn)關(guān)注的是，相較于過往的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型更加凸顯數(shù)據(jù)要素的價值，強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域內(nèi)的整體協(xié)同，涵蓋了協(xié)同治理與整體性治理的理論意蘊(yùn)。因此，我們可以將全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型視為一種更高層階的數(shù)字化轉(zhuǎn)型模式。一方面，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型倡導(dǎo)激發(fā)技術(shù)賦能、組織調(diào)適、制度變革對城市治理能級提升的乘數(shù)效應(yīng)，彌合傳統(tǒng)科層治理范式與動態(tài)變化情境的結(jié)構(gòu)張力，縮小多元異質(zhì)需求與治理資源能力的現(xiàn)實(shí)落差，實(shí)現(xiàn)復(fù)雜治理視域下主體與客體、結(jié)構(gòu)與功能、系統(tǒng)與要素、過程與結(jié)果的高度適配；另一方面，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型緊扣制度機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、技術(shù)底座等關(guān)鍵領(lǐng)域與核心環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)通過數(shù)字化技術(shù)賦能和組織動態(tài)調(diào)適，推動實(shí)現(xiàn)快速響應(yīng)、增量迭代、靈活彈性和動態(tài)適應(yīng)，對內(nèi)幫助組織有效駕馭各種不確定性，對外洞察需求變化并根據(jù)發(fā)展趨勢作出精準(zhǔn)研判。由此可見，從全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型擴(kuò)展敏捷治理的研究視角，將推動超大城市運(yùn)行更加高效、治理更加有效，讓超大城市敏捷治理的圖景目標(biāo)更接近實(shí)現(xiàn)。

三、邁向敏捷治理：超大城市治理范式的持續(xù)進(jìn)階歷程

作為城市化發(fā)展的重要形態(tài)，超大城市是多元主體共生共融的有機(jī)生命體，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治理、公共服務(wù)的重要載體，其治理成效與國家治理現(xiàn)代化的整體進(jìn)程息息相關(guān)。當(dāng)前，超大城市面臨著海量要素高度集聚、多元場景交匯融合、不確定風(fēng)險急劇攀升的復(fù)雜情境。隨著時間的推移和技術(shù)的革新，超大城市治理范式不斷發(fā)展和演進(jìn)，也被賦予了更多的責(zé)任與使命。本研究立足于超大城市治理持續(xù)進(jìn)階的發(fā)展歷程，結(jié)合不同治理范式的結(jié)構(gòu)形態(tài)與具體特征（參見表1），嘗試將超大城市治理范式的演進(jìn)路徑劃分為以下三個階段：一是面向行政權(quán)威任務(wù)型的科層治理范式；二是面向數(shù)字界面統(tǒng)合型的平臺治理范式；三是面向全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的敏捷治理范式（參見圖1）。事實(shí)上，超大城市治理理論與范式的發(fā)展脈絡(luò)，不僅呈現(xiàn)了不同階段城市結(jié)構(gòu)特征和發(fā)展重點(diǎn)的變化，而且演繹了城市治理的價值理念與結(jié)構(gòu)范式隨時間不斷疊加豐富，為邁向城市治理現(xiàn)代化提供豐富的理論建構(gòu)與實(shí)踐指引。

（一）超大城市治理1.0：面向行政權(quán)威任務(wù)型的科層治理范式

城市治理范式與城市的規(guī)模與體量高度相關(guān)。傳統(tǒng)的超大城市治理范式強(qiáng)調(diào)層級分工，樹立行政權(quán)威，遵循任務(wù)導(dǎo)向，重視行政效率，是面向行政權(quán)威任務(wù)型的科層治理，也是一種典型的理性思維建構(gòu)的產(chǎn)物。強(qiáng)大的科層治理體系，以及確立性且非人格化的制度規(guī)則和行政權(quán)威，夯實(shí)了傳統(tǒng)超大城市治理范式的合法性基礎(chǔ)。在超大城市治理實(shí)踐中，客觀嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)章制度、相對固定的流程規(guī)范、較為明晰的權(quán)責(zé)體系，能夠最大化保障城市居民的基本公共服務(wù)供給。并且通過調(diào)動各個主體的積極性，激發(fā)各類治理要素參與，可以督促政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的落實(shí)，避免各類信息不對稱，防范政策目標(biāo)置換，確保治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

盡管如此，傳統(tǒng)超大城市治理范式仍受城市發(fā)展和環(huán)境變遷的影響，并隨著制度環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)與治理情境的作用影響而漸進(jìn)演化。在超大城市場域內(nèi)，各類傳統(tǒng)風(fēng)險與新興風(fēng)險的交織疊加，海量治理要素之間的高頻流動，催生了一系列新的治理需求和治理場景，對傳統(tǒng)科層治理范式形成巨大挑戰(zhàn)。一方面，科層治理注重專業(yè)分工和組織執(zhí)行效率，通過剛性的治理結(jié)構(gòu)和層級組織，在既定的權(quán)責(zé)范圍與配置領(lǐng)域內(nèi)依規(guī)行事。但囿于“照章辦事”“避責(zé)邏輯”等因素的影響，科層體制掣肘所造成的治理“鈍感”十分凸顯。當(dāng)超大城市涌現(xiàn)棘手問題時，時常會缺乏靈活性與機(jī)動性，很難迅速匹配相應(yīng)的治理資源進(jìn)行應(yīng)急處置，陷入反應(yīng)遲滯和矛盾激化的現(xiàn)實(shí)困境；另一方面，復(fù)雜的治理情境也會透射出能力落差，加劇“碎片化”治理問題，使其難以維持“權(quán)威”與“有效”之間的微妙平衡，也無法解決條塊分割、部門割裂、職能分散、各自為政等科層治理的頑癥痼疾。

由此可見，當(dāng)傳統(tǒng)超大城市范式面臨復(fù)雜且不確定性治理挑戰(zhàn)時，會逐漸暴露出科層治理的種種局限，繼而擴(kuò)大治理目標(biāo)與治理能力之間的張力。面對超大城市日益增加的多元治理需求，以及復(fù)雜多變的治理場景，傳統(tǒng)行政權(quán)威任務(wù)型的科層治理范式雖然能夠部分完成治理任務(wù)，但明顯受限于科層制度的剛性約束，終究難以駕馭復(fù)雜性治理命題，更無法實(shí)現(xiàn)超大城市的敏捷治理目標(biāo)。

（二）超大城市治理2.0：面向平臺界面統(tǒng)合型的數(shù)字治理范式

超大城市治理規(guī)模的不斷擴(kuò)張，相應(yīng)的治理目標(biāo)發(fā)生了深刻變化，其治理難度呈指數(shù)級增加。當(dāng)前，5G、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、數(shù)字孿生、人工智能等新興技術(shù)發(fā)展的速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有。以數(shù)字化推動城市治理手段、模式和理念創(chuàng)新，促進(jìn)超大城市治理體系完善和能力提升，已然成為城市治理現(xiàn)代化的實(shí)踐選擇。在數(shù)字時代浪潮下，技術(shù)、制度、組織以嵌套統(tǒng)合的行動邏輯，創(chuàng)造性地搭建了不同樣態(tài)和功能的平臺界面。以服務(wù)場景構(gòu)建、業(yè)務(wù)流程優(yōu)化、數(shù)據(jù)流通共享和線上線下一體化集成的數(shù)字治理，逐漸替代傳統(tǒng)行政權(quán)威任務(wù)型的科層治理范式，成為超大城市治理的主流范式。相較而言，如果說面向行政權(quán)威任務(wù)型的科層治理處于超大城市治理的1.0范式，那么，面向平臺界面統(tǒng)合型的數(shù)字治理則是超大城市治理的2.0范式。此種2.0范式更重視治理績效，以數(shù)字技術(shù)為工具支撐，以組織協(xié)同和制度革新為驅(qū)動機(jī)制，依托一體化、集中式的數(shù)字平臺界面，可以打破條塊、條條和層級之間的信息壁壘與利益藩籬，推動組織從低效走向高效、從碎片走向整合，實(shí)現(xiàn)跨領(lǐng)域跨部門跨層級協(xié)同，為城市居民提供無縫隙、非分離的精準(zhǔn)服務(wù)。

毫無疑問，面向平臺界面統(tǒng)合型的數(shù)字治理范式的誕生，得益于新興數(shù)字技術(shù)的迭代創(chuàng)新與融合應(yīng)用。超大城市數(shù)字治理在實(shí)踐中不斷發(fā)展深化，其覆蓋范圍和應(yīng)用場景持續(xù)擴(kuò)大，不少超大城市探索出了“數(shù)治”新范式，顯著提升了超大城市治理科學(xué)化、智能化、精細(xì)化水平。比如上海的“政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦”“城市運(yùn)行一網(wǎng)統(tǒng)管”改革，本質(zhì)上是平臺界面統(tǒng)合型的數(shù)字治理模式。通過發(fā)揮“兩張網(wǎng)”平臺協(xié)同優(yōu)勢，讓數(shù)字賦能超大城市治理滲透到城市各個角落，實(shí)現(xiàn)對城市生命體征的實(shí)時監(jiān)測和運(yùn)行狀況的全域感知，驅(qū)動城市服務(wù)場景重塑和業(yè)務(wù)流程再造，推動城市治理體系重構(gòu)和治理能力升級。然而，數(shù)字治理在超大城市廣泛應(yīng)用的同時，也擴(kuò)展了超大城市治理的“新空間”，即從物理空間到數(shù)字空間的同步延伸，使得超大城市治理面臨更為復(fù)雜的局面。當(dāng)前，超大城市治理與數(shù)字治理的適應(yīng)性與兼容性存在不足，如果繼續(xù)沿襲科層治理的組織架構(gòu)和邏輯范式，無異于是對數(shù)字治理效能有效發(fā)揮的巨大限制。不僅如此，當(dāng)頂層設(shè)計(jì)缺乏、配套措施缺失、建設(shè)規(guī)劃不完善的情況下，肆意追求數(shù)字技術(shù)覆蓋城市治理的形式軀殼，可能會產(chǎn)生標(biāo)準(zhǔn)不一、端口不一、平臺雜亂、場景碎片化等問題，以及數(shù)據(jù)煙囪、信息孤島、算法黑箱等負(fù)面現(xiàn)象，繼而造成嚴(yán)重的效益損失和整合困境。

可預(yù)見的是，倘若放縱數(shù)字技術(shù)“狂飆”，勢必會從“數(shù)字民主”滑向“技術(shù)利維坦”。這不僅背離以人為本的治理初衷，而且容易產(chǎn)生“形同質(zhì)異”的結(jié)果，導(dǎo)致治理效能和服務(wù)滿意度差強(qiáng)人意。數(shù)字治理并非技術(shù)治理與整體治理的簡單疊加，而是技術(shù)工具與價值理念的系統(tǒng)集成。為了防止超大城市治理陷入“數(shù)字漩渦”，切實(shí)發(fā)揮數(shù)字治理的治理效能，需要從全局性、系統(tǒng)性和實(shí)效性等維度檢視數(shù)字治理范式的局限，探索更具靈活性、包容性、適應(yīng)性和可持續(xù)性的超大城市治理新范式。

（三）超大城市治理3.0：面向全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的敏捷治理范式

進(jìn)入新發(fā)展階段以來，黨和政府高度重視超大城市治理工作，提出“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民”“一流城市要有一流治理”“走出一條中國特色的超大城市管理新路子，不斷提高城市管理水平”等重要論述，明確了超大城市治理的價值方向。在全新的理念指導(dǎo)下，超大城市治理需要消除制度藩籬，推動治理手段、治理模式、治理機(jī)制、治理理念持續(xù)創(chuàng)新，滿足城市居民日益增長的美好生活需要，實(shí)現(xiàn)治理范式迭代進(jìn)階。在超大城市的規(guī)模性、復(fù)雜性和不確定性影響下，全力推進(jìn)城市智慧化發(fā)展，以全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型推動超大城市敏捷治理，能夠?qū)崿F(xiàn)超大城市有限供給與多元需求的高效匹配，是面向未來構(gòu)筑城市競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略選擇，同時也成為超大城市治理3.0范式的應(yīng)有之義。

從超大城市公共供給和治理需求的視角來看，面向全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的敏捷治理，可以提升公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給精度，有效滿足城市日益增長的多元需求。相較于行政權(quán)威任務(wù)型的科層治理與平臺界面統(tǒng)合型的數(shù)字治理，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型可以極大推進(jìn)敏捷治理的演進(jìn)速率，主要基于以下方面：一是全領(lǐng)域數(shù)字服務(wù)。即以設(shè)施互通、數(shù)據(jù)貫通、業(yè)務(wù)協(xié)同，建立超大城市數(shù)字化共性基礎(chǔ)設(shè)施，推動全域范圍更深層次的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不僅有助于提高城市運(yùn)行效率，強(qiáng)化治理力度，而且能夠回應(yīng)并滿足公眾日益增長的數(shù)字化服務(wù)需求。二是全方位適應(yīng)提升。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，可以幫助城市治理全方位適應(yīng)外部需求變化，綜合提升城市治理能級，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險態(tài)勢全面感知、發(fā)展趨勢智能研判、協(xié)同聯(lián)動高效處置、資源調(diào)度敏捷響應(yīng)、平急狀態(tài)快速切換，疏解治理資源與治理任務(wù)之間的張力，更為高效地實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。三是全過程彈性治理。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，匹配相對靈活的運(yùn)行機(jī)制，形成了彈性有效的政策體系，可以及時跟進(jìn)調(diào)整相關(guān)管理舉措，優(yōu)化城市治理的各個要素配置，有效應(yīng)對各類不確定性的治理事務(wù)，推動治理狀態(tài)從“剛性管控”向“彈性治理”轉(zhuǎn)變。四是全周期監(jiān)測閉環(huán)。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型重點(diǎn)關(guān)注數(shù)據(jù)采集、綜合分析、治理反饋、持續(xù)學(xué)習(xí)的各項(xiàng)機(jī)制，并通過全周期監(jiān)測城市運(yùn)行狀態(tài)，及時跟進(jìn)城市治理需求，推動超大城市高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理和高品質(zhì)生活。

四、超大城市敏捷治理實(shí)踐圖景：一個全過程分析框架

面向全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的敏捷治理具有多重價值意蘊(yùn)。從傳統(tǒng)科層治理到數(shù)字治理再到敏捷治理，超大城市治理范式持續(xù)進(jìn)階的演進(jìn)歷程，深刻展現(xiàn)了超大城市治理范式的發(fā)展趨勢和迭代邏輯。從具體表征來看，超大城市敏捷治理的基礎(chǔ)是感知、重點(diǎn)是決策、關(guān)鍵是行動、價值是學(xué)習(xí)，整體貫穿于全域靈敏感知、智慧決策、迅敏行動、適應(yīng)學(xué)習(xí)的治理閉環(huán)之中，由此構(gòu)成超大城市敏捷治理的全過程圖景（參見表2）。

接下來，將從要素感知、分析決策、治理行動和優(yōu)化控制等環(huán)節(jié)，構(gòu)建未來超大城市敏捷治理圖景的全過程分析框架，試圖為理解超大城市敏捷治理提供一個具象化、過程性的模型（參見圖2）。

（一）要素感知層面：城市生命體征狀態(tài)的全域靈敏感知

全域泛在的靈敏感知是超大城市敏捷治理的前提基礎(chǔ)?？焖贁U(kuò)張的城市空間和急劇膨脹的人口規(guī)模，集聚了高濃度、高密度、高差異的治理要素，也帶來了更高負(fù)荷的治理事務(wù)、更加復(fù)雜的治理情境。超大城市是一個有機(jī)生命體，不同系統(tǒng)相互匯集、需求交織、并行接合。其中，感知系統(tǒng)在維系超大城市有序運(yùn)行中扮演了極為關(guān)鍵的角色。動態(tài)且精準(zhǔn)感知城市生命體征狀態(tài)，是超大城市有效治理的前提條件。為了“診病灶、治未病”，則需具備更加敏銳的“視覺、聽覺、嗅覺、觸覺”感知神經(jīng)，以滿足超大城市多尺度、高時變和多樣化的治理需求。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，帶動了各類智能感知技術(shù)的廣泛利用，使得城市感知的手段、內(nèi)容、精度和時效不斷提升，建設(shè)可感知的城市（senseablecity）由此成為實(shí)踐熱潮。

近年來，一些超大城市對公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行重新規(guī)劃，逐步布局城市感知體系建設(shè)。在城市的物理空間部署全域泛在的自動感知終端，致力于實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行體系的全時全量采集，人人、人物、物物的互聯(lián)互通。具體而言，通過匯通統(tǒng)合城市“脈搏”（要素流動）、“呼吸”（生態(tài)環(huán)境）、“體溫”（公共服務(wù)）等多源數(shù)據(jù)全面客觀地監(jiān)測城市的運(yùn)行生命體征，打造“以全域感知為底座、以數(shù)字平臺為依托、以治理場景為驅(qū)動”的城市感知系統(tǒng)，推進(jìn)“一屏觀全城”“一網(wǎng)管全城”的敏捷治理。目前，北京、上海、廣州等超大城市已經(jīng)部分推進(jìn)城市感知系統(tǒng)建設(shè)，推廣全域泛在的感知終端，搭建互聯(lián)互通的感知網(wǎng)絡(luò)，逐步構(gòu)筑分層協(xié)同的感知平臺，常態(tài)化實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行的動態(tài)監(jiān)測。全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型為全域靈敏感知系統(tǒng)形成提供了很好的契機(jī)，更好地契合民眾需求，推動管理制度的完善，保障城市運(yùn)行平穩(wěn)有序。即使遭遇突發(fā)應(yīng)急事件，城市管理者也能夠提前預(yù)警并有效應(yīng)對，以確定性的舉措化解和處置不確定的風(fēng)險狀況，降低城市沖擊烈度，遏制風(fēng)險擴(kuò)散蔓延，從單向維度的重點(diǎn)監(jiān)測逐步轉(zhuǎn)向?yàn)槎喑叨?、高時變和多樣化的感知進(jìn)階，實(shí)現(xiàn)城市運(yùn)行的全域動態(tài)靈敏感知。

（二）分析決策層面：城市管理運(yùn)行數(shù)據(jù)的全域智慧決策

全域智慧決策是邁向超大城市敏捷治理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。全域智慧決策取決于新興數(shù)字技術(shù)在城市治理具體場域的拓展應(yīng)用，主要基于城市管理運(yùn)行的海量數(shù)據(jù)信息，采用先進(jìn)技術(shù)系統(tǒng)進(jìn)行的智能決策。城市管理主體依托數(shù)據(jù)底座和平臺界面，并借助各類先進(jìn)智能技術(shù)手段，可以顯著增強(qiáng)城市運(yùn)行數(shù)據(jù)的處理能力。在數(shù)字新時代下，超大城市治理實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)采集、存儲、加工、分析的動態(tài)過程?！盁o數(shù)據(jù)不決策”“用數(shù)據(jù)說話”逐步成為城市治理的重要準(zhǔn)則，相應(yīng)的城市數(shù)據(jù)應(yīng)用廣度和理解深度得到極大擴(kuò)展。與此同時，城市決策者對城市運(yùn)行數(shù)據(jù)價值的認(rèn)知也有所突破，并通過采集匯聚海量、多源、異構(gòu)特征的城市數(shù)據(jù)樣本推動城市科學(xué)決策、智能管理、供需對接和精準(zhǔn)服務(wù)水平整體提升。

常規(guī)決策方式一般能夠通過技術(shù)賦能在一定程度上分解超大城市治理場域的復(fù)雜特性，但往往只能勝任可預(yù)見性問題。全域智慧決策則可以更加智能地處置各類城市問題，更好地服務(wù)于不確定性情境的決策需求。一方面，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型可以依托數(shù)字化集成平臺和治理界面，推進(jìn)全域范圍的數(shù)字提取，實(shí)現(xiàn)治理數(shù)據(jù)的有效整合和深度應(yīng)用。在超大城市場景中實(shí)現(xiàn)綜合運(yùn)用，實(shí)時掌控城市發(fā)展的變化性，洞悉發(fā)展態(tài)勢，契合治理需求。另一方面，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型可以促進(jìn)城市治理的決策思維轉(zhuǎn)變，改變過去憑直覺、經(jīng)驗(yàn)或“記憶數(shù)據(jù)”的決策方式。從馭智應(yīng)變來看，全域智慧決策借助大數(shù)據(jù)、大算力、大模型，可以基于超大城市內(nèi)外環(huán)境變化和實(shí)時數(shù)據(jù)情況，對決策方案進(jìn)行實(shí)時評估、持續(xù)修正和動態(tài)完善，規(guī)避傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)判斷式?jīng)Q策的認(rèn)知偏差和效率不足問題，驅(qū)動從粗放決策到精細(xì)決策、從靜態(tài)決策到動態(tài)決策、從經(jīng)驗(yàn)決策到智慧決策的跨越進(jìn)階。

（三）治理行動層面：城市風(fēng)險防范化解的全域迅敏行動

全域迅敏行動是超大城市敏捷治理的核心。超大城市是一個風(fēng)險綜合體，多種致災(zāi)因子和不穩(wěn)定性因素皆匯聚于此，具有較強(qiáng)的風(fēng)險外溢效應(yīng)和脆弱效應(yīng)。如果防范化解不及時不到位，不同風(fēng)險可能交織傳導(dǎo)、疊加共振，導(dǎo)致風(fēng)險的致災(zāi)程度進(jìn)一步增強(qiáng)，造成級聯(lián)災(zāi)害甚至系統(tǒng)性崩潰。由此可見，無論是非常態(tài)下的應(yīng)急治理，還是常態(tài)化下的城市治理，都要求超大城市必須具備全域覆蓋的快速響應(yīng)與高效執(zhí)行能力。

在應(yīng)對和處置超大城市突發(fā)事件時，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型以全新的思維和技術(shù)優(yōu)勢，為超大城市行動機(jī)制變革提供了重要契機(jī)。通過全領(lǐng)域、全方位、全過程數(shù)字化轉(zhuǎn)型，超大城市治理主體之間可以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對接和緊密協(xié)同，促進(jìn)城市治理行動機(jī)制不斷優(yōu)化，從而彌補(bǔ)多主體分散、注意力有限、能動性匱乏、行動力發(fā)散等科層短板，及時防范化解風(fēng)險瞬時性變化所帶來的沖擊挑戰(zhàn)，滿足超大城市應(yīng)急管理的敏捷性需求。具體而言，針對可預(yù)期的高頻多發(fā)風(fēng)險，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度設(shè)計(jì)，能夠在組織內(nèi)部快速產(chǎn)生緊密聯(lián)結(jié)的關(guān)系，短時間內(nèi)集結(jié)資源力量維持城市穩(wěn)態(tài)，實(shí)現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋治理；針對不確定的未知風(fēng)險，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的行動方案，容許在危機(jī)情境下突破規(guī)則限制，創(chuàng)造性地利用現(xiàn)有資源空間，促使治理行動更加精準(zhǔn)且有效，以此確保超大城市安全有序運(yùn)行。

（四）優(yōu)化控制層面：城市治理理念方式的全域適應(yīng)學(xué)習(xí)

全域適應(yīng)學(xué)習(xí)是超大城市敏捷治理的價值皈依。超大城市是一個聚焦人、物、事、態(tài)等要素變化的治理場域，具有高度復(fù)雜性與不確定性。因此，需要根據(jù)超大城市公共治理需求和治理環(huán)境的變化，不斷優(yōu)化調(diào)整治理機(jī)制，持續(xù)改進(jìn)城市治理策略，實(shí)現(xiàn)城市治理績效與能級的雙向提升。從本質(zhì)內(nèi)涵維度解析，敏捷治理與適應(yīng)性治理具有趨同的特質(zhì)，兩者皆倡導(dǎo)開放式創(chuàng)新與探索，強(qiáng)調(diào)治理理念的持續(xù)變革、治理體系的調(diào)適有度、治理目標(biāo)的動態(tài)均衡、治理方式的迭代升級。

全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的制度安排，驅(qū)動著城市治理理念方式的全域適應(yīng)學(xué)習(xí)。聚焦城市治理的數(shù)字化服務(wù)場景與城市治理數(shù)據(jù)的潛在價值，全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中鼓勵城市治理者自主性學(xué)習(xí)與試錯。一方面，當(dāng)傳統(tǒng)治理范式難以適應(yīng)城市發(fā)展新階段目標(biāo)要求時，則根據(jù)超大城市的實(shí)際狀況與公共訴求，探索多種可能的途徑以靈活應(yīng)對城市發(fā)展中的不確定性，并從外部沖擊、風(fēng)險或不確定性中獲益成長。比如提升城市治理者的知識水平和能力，賦予決策者“負(fù)責(zé)任的自由裁量權(quán)”，以更快速度、更高精度回應(yīng)和滿足公眾需求。另一方面，與多元主體合作探索解決方案，消除阻礙城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展的制度藩籬和堵點(diǎn)卡點(diǎn)，變革重塑不適應(yīng)城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的體制機(jī)制、組織架構(gòu)、方式流程、手段工具，推動流程再造、組織調(diào)適、規(guī)則重構(gòu)、制度革新，構(gòu)建更具活力、更加包容的城市治理范式，為超大城市敏捷治理注入新的動力。

五、邁向超大城市敏捷治理的未來路徑

通過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，邁向超大城市敏捷治理并非一蹴而就，而是一場全面而深刻的跨越式提升，需要回歸到敏捷治理的本質(zhì)，厘清超大城市敏捷治理的未來路徑。在全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，從理念、技術(shù)、組織、制度等不同維度出發(fā)，探究超大城市敏捷治理的未來時態(tài)與動力邏輯，既是對從數(shù)字化城市管理向城市治理數(shù)字化范式的驗(yàn)證闡釋，更是探索超大城市敏捷治理何以實(shí)現(xiàn)的“關(guān)鍵密鑰”。

（一）以系統(tǒng)理念驅(qū)動治理思維的有效轉(zhuǎn)換

作為一種迭代演進(jìn)的創(chuàng)新范式，超大城市敏捷治理本質(zhì)上是一場城市治理思維和文化的變革，需要在未來的城市治理實(shí)踐中，強(qiáng)化治理過程中的外部有效性，真正將敏捷治理目標(biāo)圖景轉(zhuǎn)化為實(shí)踐效能，從價值層面和文化層面驅(qū)動系統(tǒng)理念的有效轉(zhuǎn)換。

一是價值層面的以人為本。城市歸根結(jié)底是人民的城市，承載著人們對美好生活的向往。以人為本的價值邏輯，既是超大城市敏捷治理一以貫之的核心理念，也是理解城市治理現(xiàn)代化的基本線索。不同于傳統(tǒng)城市治理的價值理念，超大城市敏捷治理除了強(qiáng)調(diào)問題導(dǎo)向和任務(wù)導(dǎo)向外，還將居民的需求、公共的利益和福祉作為首要考慮因素，關(guān)注城市居民的生活狀態(tài)和發(fā)展?fàn)顟B(tài)。立足人民城市理念推進(jìn)超大城市敏捷治理，實(shí)現(xiàn)從粗放管理到精準(zhǔn)服務(wù)，全方位提升城市治理的溫度、精度和效能，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)。

二是文化層面的培育根植。超大城市敏捷治理，不僅是一種城市治理策略，更是一種文化和思維方式。在敏捷思路指引下，超大城市治理需要扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)思維定式，主動擁抱難以預(yù)測且持續(xù)性的變化，充分調(diào)動城市治理主體的積極性和能動性，以靈活的思路和敏捷的機(jī)制應(yīng)對復(fù)雜多變的城市治理難題。進(jìn)言之，可將敏捷文化作為一種基因，嵌入超大城市的戰(zhàn)略規(guī)劃、制度設(shè)計(jì)、政策執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)之中，在全域范圍內(nèi)培育和根植敏捷文化，有效激活超大城市敏捷治理的內(nèi)生動力，使其具備更強(qiáng)的開放性、靈活性、包容性和適應(yīng)性。

（二）以技術(shù)賦能推動治理質(zhì)效的整體提升

縱觀技術(shù)的發(fā)展歷史，每一次技術(shù)革命都會深刻改變城市形態(tài)，進(jìn)而推動城市治理的范式變革。進(jìn)入數(shù)字時代，各種數(shù)字技術(shù)已然嵌入到超大城市治理各領(lǐng)域全過程，在變革傳統(tǒng)超大城市治理手段和方式的同時，也為超大城市敏捷治理帶來了全新契機(jī)。作為超大城市敏捷治理的工具箱，技術(shù)賦能提高了城市治理質(zhì)效水平，突破了傳統(tǒng)城市公共服務(wù)的思維模式與治理邊界，成為驅(qū)動組織調(diào)適和制度創(chuàng)新的動力源泉。

一是全域性拓展數(shù)字化治理場景。盡管數(shù)字技術(shù)在城市教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、交通、環(huán)保、應(yīng)急等治理領(lǐng)域搭建了豐富多樣的應(yīng)用場景，讓個性化、定制化和高品質(zhì)的數(shù)字化服務(wù)成為現(xiàn)實(shí)可能，在一定程度上緩解了超大城市的治理負(fù)荷過載、社會需求與城市公共服務(wù)能力不匹配難題。從城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新發(fā)展的成效來看，技術(shù)賦能推動超大城市敏捷治理還有長足進(jìn)步的空間，尤其是超大城市敏捷治理并不能與技術(shù)治理簡單混為一談，技術(shù)的單一性與治理場景的多樣化難以適配。本質(zhì)上，技術(shù)賦能是有限度的，并非破解“大城市病”難題的“百病良方”。當(dāng)前，數(shù)字技術(shù)與城市公共服務(wù)場景的適配程度仍處于初級階段，需要聚焦超大城市治理的關(guān)鍵領(lǐng)域和核心環(huán)節(jié)，從全域性的視角拓展數(shù)字化治理場景，促進(jìn)超大城市治理的信息流通、資源互補(bǔ)和行動協(xié)同，推動城市數(shù)字化服務(wù)均等化、普惠化、高效化、便捷化。

二是集成式推進(jìn)技術(shù)的系統(tǒng)兼容。當(dāng)前，數(shù)字技術(shù)更多是以分散方式嵌入超大城市服務(wù)場景，偏向于碎片化的工具屬性，仍是簡單嫁接而非整體性銜接超大城市治理事務(wù)及治理組織，難以形成規(guī)?；募尚?yīng)或疊加效應(yīng)。一方面，技術(shù)分散式嵌入會出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和平臺界面松散等問題，導(dǎo)致城市運(yùn)行和管理數(shù)據(jù)的資源開發(fā)和價值挖掘不足，治理資源的重復(fù)投入和低效利用，以及跨組織間的信息共享與合作交流梗阻。另一方面，由于缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致技術(shù)分散式嵌入與現(xiàn)有制度之間的摩擦高發(fā)頻發(fā)，出現(xiàn)技術(shù)離散和技術(shù)懸浮等問題。這不僅難以打破條塊分割和部門利益引致的數(shù)據(jù)壟斷問題，而且使得技術(shù)嵌入的風(fēng)險難以有效規(guī)制，致使技術(shù)賦能超大城市治理的能效大打折扣。正因如此，超大城市治理要從數(shù)字化到智能敏捷化，并非通過簡單的技術(shù)堆砌即可實(shí)現(xiàn)，而是需要通過數(shù)字技術(shù)與超大城市治理場域的無縫融合，方能實(shí)現(xiàn)全域治理數(shù)據(jù)更深度的集成融合，推動技術(shù)與理念、組織、制度的系統(tǒng)兼容，實(shí)現(xiàn)超大城市敏捷治理的正向反饋。

（三）以組織調(diào)適促進(jìn)治理流程的重塑再造

組織結(jié)構(gòu)的調(diào)適和業(yè)務(wù)流程的再造，始終貫穿于超大城市治理范式迭代進(jìn)階的全過程，是超大城市敏捷治理得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。通過打破傳統(tǒng)科層體系封閉僵化、活力匱乏和響應(yīng)遲滯的束縛，推動治理組織結(jié)構(gòu)由垂直化、封閉化向扁平化、網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變，進(jìn)而優(yōu)化組織權(quán)責(zé)體系和再造業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)多任務(wù)目標(biāo)情境下的協(xié)同有序和靈活響應(yīng)，是超大城市敏捷治理的應(yīng)有之義。

一是促進(jìn)結(jié)構(gòu)功能的系統(tǒng)優(yōu)化。權(quán)責(zé)分散和邊界模糊的組織結(jié)構(gòu)功能體系，是造成城市敏捷治理邊際效應(yīng)遞減的結(jié)構(gòu)性根源。面對日益復(fù)雜化的治理事務(wù)、模糊化的治理邊界、海量化的治理數(shù)據(jù)，傳統(tǒng)超大城市的組織體系愈發(fā)難以駕馭，極易陷入資源錯配、監(jiān)管缺位和決策失誤等治理困境。因此，需要在整合吸納新興數(shù)字技術(shù)的同時，對城市不同層級和部門組織之間的權(quán)責(zé)體系、運(yùn)行模式等進(jìn)行主動調(diào)適。圍繞任務(wù)場景和公共需求，對城市治理組織進(jìn)行存量優(yōu)化和增量調(diào)整，重新界定和劃分部門的權(quán)責(zé)與邊界，構(gòu)建扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、無縫化的組織結(jié)構(gòu)，減少組織內(nèi)部摩擦與溝通成本，以適應(yīng)超大城市敏捷治理的現(xiàn)實(shí)需求。

二是推動組織行動的高效協(xié)同。伴隨著新興數(shù)字技術(shù)在城市公共服務(wù)領(lǐng)域的不斷深入應(yīng)用，城市組織結(jié)構(gòu)功能、關(guān)系形式、權(quán)責(zé)體系等要素發(fā)生了顯著變化，而且催生了大量新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新模式，傳統(tǒng)城市科層組織體系的運(yùn)行效率逐漸式微。因此，要理順層級間和部門間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，解鎖或突破原本固化的城市組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行流程，推動部門聯(lián)動、條塊協(xié)商與業(yè)務(wù)融合，以及跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)字化銜接，方能實(shí)現(xiàn)資源高效配置、行動彈性靈活與應(yīng)勢變通。

（四）以制度革新支撐敏捷治理的持續(xù)進(jìn)階

制度革新與理念驅(qū)動、技術(shù)賦能、組織調(diào)適的同步并進(jìn)，是超大城市敏捷治理持續(xù)進(jìn)階重要的支撐保障。通過構(gòu)建更加開放、靈活、包容和適應(yīng)的制度環(huán)境，推動超大城市敏捷治理機(jī)制不斷完善和優(yōu)化，進(jìn)而提升超大城市治理體系和治理能力的靈活性、高效性和創(chuàng)新性。

一是加強(qiáng)超大城市敏捷治理的合法性支撐。面對高度復(fù)雜和不確定性的治理情境，超大城市要實(shí)現(xiàn)敏捷治理，離不開制度層面給予的彈性空間與容錯空間。一方面，要科學(xué)搭建適用于超大城市敏捷治理的制度框架，包括法律法規(guī)、規(guī)章制度等，并使各項(xiàng)制度互為支撐、互相補(bǔ)充，形成一個有機(jī)整體，確保敏捷治理有章可循、有法可依；另一方面，加快推進(jìn)政策靈活制定機(jī)制、快速響應(yīng)與高效決策機(jī)制、信息公開透明機(jī)制、激勵機(jī)制與風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制、創(chuàng)新激勵與包容機(jī)制、評估調(diào)整與學(xué)習(xí)反饋機(jī)制的建設(shè)，促進(jìn)不同機(jī)制之間的互動和銜接，并根據(jù)實(shí)際情況及時進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，使其更加適應(yīng)超大城市治理需求和變化。

二是推進(jìn)超大城市敏捷治理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。不容忽視的是，由于缺乏嚴(yán)格的規(guī)范、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和量化的指標(biāo)，各大城市在探索敏捷治理的過程中出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和數(shù)字負(fù)能等問題，導(dǎo)致超大城市敏捷治理成效一直飽受質(zhì)疑。為此，要制定并出臺統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系以及指導(dǎo)方案，明確超大城市敏捷治理基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)架構(gòu)、數(shù)據(jù)資源、應(yīng)用場景、流程機(jī)制等方面的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)推動超大城市敏捷治理科學(xué)化、規(guī)范化和體系化。

六、結(jié)論與討論

邁向超大城市敏捷治理，符合新時代超大城市發(fā)展的特征規(guī)律，同時也是數(shù)字時代推進(jìn)超大城市治理現(xiàn)代化的必由之路。在全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型視角下，梳理超大城市治理范式持續(xù)進(jìn)階的變遷歷程，探討超大城市敏捷治理的多重價值意蘊(yùn)和特征表現(xiàn)，有助于從深層次廓清超大城市治理現(xiàn)代化的實(shí)踐路徑。本研究立足于我國超大城市的發(fā)展規(guī)律和環(huán)境變化，對我國超大城市治理范式持續(xù)進(jìn)階的變遷歷程展開深入研究，得出以下主要結(jié)論：

一是從超大城市治理范式的持續(xù)進(jìn)階歷程來看，超大城市治理需要經(jīng)歷從行政權(quán)威任務(wù)型的科層治理，到數(shù)字界面統(tǒng)合型的平臺治理，再到全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的敏捷治理的迭代歷程。與其他城市治理范式相比，未來時態(tài)的超大城市敏捷治理，其核心要義在于：在治理目標(biāo)上，主張以人為本和城市善治的價值取向，及時且高效地滿足超大城市海量、多元、異質(zhì)的治理需求；在治理主體上，強(qiáng)調(diào)城市中的政府、企業(yè)、居民、非政府組織等主體的多元參與，實(shí)現(xiàn)主體之間的差異化協(xié)同和開放性合作；在治理機(jī)制上，強(qiáng)調(diào)更具彈性、適應(yīng)性和包容性的城市管理制度與運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、無縫化高效治理；在治理方式上，主張采用靈活多變和漸進(jìn)迭代的技術(shù)工具，實(shí)現(xiàn)不確定性和復(fù)雜性城市風(fēng)險挑戰(zhàn)的快速響應(yīng)與有效治理。

二是從圖景表征來看，超大城市敏捷治理的基礎(chǔ)是感知，重點(diǎn)是決策，關(guān)鍵是行動，價值是學(xué)習(xí)，整體貫穿于全域靈敏感知、智慧決策、迅敏行動、適應(yīng)學(xué)習(xí)的治理閉環(huán)之中。在要素感知層面，呈現(xiàn)出城市生命體征狀態(tài)的全域靈敏感知；在分析決策層面，呈現(xiàn)出城市管理運(yùn)行數(shù)據(jù)的全域智慧決策；在治理行動層面，呈現(xiàn)出城市風(fēng)險防范化解的全域迅敏行動；在優(yōu)化控制層面，呈現(xiàn)出城市治理理念方式的全域適應(yīng)學(xué)習(xí)。總體來看，超大城市敏捷治理全過程的治理圖景，體現(xiàn)出高度的靈活性、適應(yīng)性和迅敏性等特征。

三是從發(fā)展的視角來看，超大城市敏捷治理并非一蹴而就，而是一場全面而深刻的跨越式提升，這為邁向超大城市敏捷治理實(shí)踐提供了啟示路徑。首先，超大城市敏捷治理本質(zhì)上是一場城市治理思維和文化的變革。要發(fā)揮和擴(kuò)大敏捷治理范式的外部有效性，真正將敏捷治理目標(biāo)圖景轉(zhuǎn)化為實(shí)踐效能，需要從價值層面和文化層面驅(qū)動系統(tǒng)理念的有效轉(zhuǎn)換。其次，作為超大城市敏捷治理的工具箱，技術(shù)賦能提高了城市治理質(zhì)效水平，突破了傳統(tǒng)城市公共服務(wù)的思維模式與治理邊界，成為驅(qū)動組織調(diào)適和制度創(chuàng)新的重要動力。再次，組織結(jié)構(gòu)的調(diào)適和業(yè)務(wù)流程的再造，始終貫穿于超大城市范式迭代進(jìn)階的全過程，是超大城市敏捷治理得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵要件。最后，制度革新與理念驅(qū)動、技術(shù)賦能、組織調(diào)適的同步并進(jìn)，是超大城市敏捷治理持續(xù)進(jìn)階的重要支撐保障。由此可見，理念、技術(shù)、組織與制度之間并非各自獨(dú)立、相互割裂的，而是并駕齊驅(qū)、緊密聯(lián)系、相互耦合的。

作為一項(xiàng)探索性研究，本研究在以下方面取得了邊際貢獻(xiàn)：第一，初步澄清了敏捷治理更多是城市治理動態(tài)持續(xù)進(jìn)階過程中的未來范式，而非已然實(shí)現(xiàn)的結(jié)果狀態(tài)，并立足于超大城市高度復(fù)雜且不確定性的治理情境，生動地揭示了超大城市治理范式持續(xù)進(jìn)階的動態(tài)過程，呈現(xiàn)了不同階段城市結(jié)構(gòu)特征和發(fā)展重點(diǎn)的變化，豐富了超大城市治理變遷的內(nèi)涵與外延。第二，將“全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”引入分析過程，構(gòu)建了超大城市敏捷治理的全過程分析框架。在全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，從全要素、全過程、全領(lǐng)域、全方位對超大城市敏捷治理的層次要素和核心支撐展開全景式剖析，不僅建構(gòu)了城市治理全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的價值意義和結(jié)構(gòu)內(nèi)涵，而且豐富了超大城市敏捷治理的解釋圖譜，這對于后續(xù)研究敏捷治理提供了新的分析視角，同時也為開展“全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型”的理論研究奠定了一定基礎(chǔ)。第三，從整體視角出發(fā)挖掘超大城市敏捷治理的可能路徑，探尋超大城市敏捷治理何以實(shí)現(xiàn)的“關(guān)鍵密鑰”，為從目標(biāo)圖景到真正實(shí)踐提供了具象化、實(shí)操性的方向指引。

當(dāng)然，作為一種數(shù)字時代的創(chuàng)新范式，推動超大城市敏捷治理仍然在路上，還處于探索性的發(fā)展階段。在邁向超大城市敏捷治理過程中，受制度環(huán)境、體制結(jié)構(gòu)、技術(shù)應(yīng)用等因素的疊加影響，容易出現(xiàn)技術(shù)失范、數(shù)字懸浮、效率悖論、績效內(nèi)卷和實(shí)踐脫域等風(fēng)險挑戰(zhàn)。聚焦全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型的新趨向，如何進(jìn)一步推動實(shí)現(xiàn)更加開放、靈活、包容和適應(yīng)的超大城市治理，引領(lǐng)城市治理現(xiàn)代化實(shí)踐的新潮流，有待從實(shí)踐中進(jìn)一步挖掘和拓展。

文章來源：電子政務(wù)雜志

作者簡介：文宏，男，湖南張家界人，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，華南理工大學(xué)社會治理研究中心主任，研究方向?yàn)槌青l(xiāng)公共治理、數(shù)字治理。王晟，男，湖南益陽人，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)槌鞘兄卫怼?shù)字治理。