摘要:

在縱向治理體系現(xiàn)代化改革的背景下，基層政府的兜底壓力日趨加大，條塊協(xié)同的矛盾越來越突出。基層亟待構(gòu)建一種既能調(diào)適自上而下的科層壓力，又能提高自下而上屬地統(tǒng)合能力的條塊協(xié)同新機制。文章以實例為基礎(chǔ)，討論數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下基層條塊統(tǒng)合的工作路徑。數(shù)字化治理平臺通過提高“塊”對“條”的影響能力，開拓出“向上協(xié)同”的治理空間，形成“塊塊”主導的組織結(jié)構(gòu)再造、權(quán)責匹配和壓力調(diào)適的統(tǒng)合治理圖景。數(shù)字化治理平臺重塑條塊關(guān)系的實質(zhì)是改善基層政府在條塊關(guān)系中的“弱位”角色，自下而上地拓展基層自主治理的空間，增強基層屬地管理的能動性。

作者簡介:

彭勃，上海交通大學國際與公共事務(wù)學院

劉旭，上海交通大學國際與公共事務(wù)學院

文獻來源:

《理論與改革》2022年第5期

本文作者之一：彭勃

條塊協(xié)同是我國政府治理現(xiàn)代化的重要命題?！皸l”與“塊”分別代表上級政府職能部門的垂直管理與本級政府的屬地管理?！皸l”負責垂直管理的專業(yè)化職能，注重治理過程中的程序性和專業(yè)性；“塊”負責屬地管理的綜合性職能，在管轄范圍內(nèi)由本級政府統(tǒng)攬和負責治理事務(wù)。條塊關(guān)系所產(chǎn)生的治理問題，在基層體現(xiàn)得尤為突出。從屬地管理的角度看，治理問題“看得見，管不著”，而條線職能部門“管得著，看不見”的困窘局面時有發(fā)生。近年來，我國城市基層治理呈現(xiàn)出重心下移的態(tài)勢，并且隨著縱向控制力度增強，強化“條”對“塊”的賦能趨勢愈加明顯。同時，治理職能和責任不斷下放，基層的兜底功能越來越清晰，這客觀上在條塊協(xié)同中對基層政府統(tǒng)籌條線權(quán)力和資源的能力提出了更高的要求。

改革開放以來，為了協(xié)調(diào)基層治理中的條塊關(guān)系，發(fā)揮條塊協(xié)同的治理合力，帶有中國特色的創(chuàng)新模式不斷涌現(xiàn)，并一直是理論界關(guān)注的重點。既有研究從項目制、運動式治理、領(lǐng)導小組等機制出發(fā)，為城市基層條塊關(guān)系調(diào)節(jié)和基層治理整體性能力構(gòu)建提出了有益洞見。然而，這些創(chuàng)新性的機制安排共同點卻是重視上級條線職能部門在條塊關(guān)系調(diào)節(jié)中的主導地位，以及條線職能部門依靠政治位階和垂直管理對“塊”的調(diào)動作用，且并未突出城市基層治理的“屬地管理”效應(yīng)。城市基層屬地管理的體制特征是，政府各行政層級的空間聚集程度較高，行政控制的成本與協(xié)調(diào)的難度相較于鄉(xiāng)村政權(quán)更低，因而城市基層條塊關(guān)系的剛性特征更強，變通、共謀的空間更為狹窄。

近年來，為了強化“塊”對“條”的統(tǒng)籌和落實“塊”的屬地管理權(quán)責，基層主動創(chuàng)制的條塊協(xié)同機制成為城市管理改革創(chuàng)新的新趨勢。例如，北京的“吹哨報到”、上海面向鎮(zhèn)（街道）層級的“五權(quán)下放”等改革，其目標之一都是為基層政府賦權(quán)增能，提高“塊”的屬地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方資源的整體性治理能力。與上級主導的基層賦能和向下協(xié)同的改革所不同的是，一些基層政府為了解決治理難題，開始運用數(shù)字化治理技術(shù)，提高“塊”對“條”的影響能力，開拓“向上協(xié)同”的治理空間。本文將在分析基層條塊協(xié)同困境的基礎(chǔ)上，以沿海A市P區(qū)B鎮(zhèn)的實例為基礎(chǔ)，探索屬地管理情境中基層條塊矛盾的表現(xiàn)和制度性成因，分析基層政府主導條塊協(xié)同的新機制具有何種特征，并討論數(shù)字化條件下基層政府主導條塊統(tǒng)合的工作路徑。

一、基層治理中的條塊關(guān)系演變

新中國成立以來，我國的條塊關(guān)系經(jīng)歷了幾次調(diào)整。在以集權(quán)為特征的治理模式中，政府治理傾向于采取以“條”為主的直接管理模式，一些重要的事務(wù)采取垂直管理模式，其目標設(shè)定、檢查驗收和激勵分配都由上級部門掌握，基層主要是協(xié)助上級部門開展治理活動。在以分權(quán)為特征的治理模式中，政府傾向于采取以“塊”為主的屬地管理模式，基層政府以轄區(qū)地域空間為尺度，主管屬地事務(wù)并承擔相應(yīng)責任。這種集權(quán)和分權(quán)的治理模式在歷史時期有過多次動態(tài)調(diào)整，在條塊關(guān)系的政府結(jié)構(gòu)中分別表現(xiàn)為垂直管理主導模式和屬地管理主導模式。學界根據(jù)這兩種模式的動態(tài)調(diào)適解釋我國經(jīng)濟增長的奇跡，并與國家治理能力多元化和統(tǒng)治風險、適應(yīng)性治理的體制韌性等國家治理的制度邏輯聯(lián)系起來。從功能看，條塊相互制衡確保了中央和地方都不能“一家獨大”，保證了國家治理體系的穩(wěn)定性；條塊專業(yè)性和綜合性兩種政府職能的相互補充，實現(xiàn)了國家治理的覆蓋性；同時，條塊各司其職，各盡所能，分散了國家治理的成本和風險。

在基層治理中，條塊矛盾直接面對一線治理的場景，條塊關(guān)系的動態(tài)調(diào)適一直是基層治理創(chuàng)新的主要標靶。傳統(tǒng)上，屬地管理一直是基層治理的主導性原則，條塊關(guān)系的調(diào)適方向一直是“條抓塊統(tǒng)”。條線部門負責垂直管理的業(yè)務(wù)指導工作，而基層政府負責整體性的屬地事務(wù)，需要靈活應(yīng)對屬地問題。基層政府具有完整的屬地管理職能，享有屬地事務(wù)的完整事權(quán)和事責，并能夠發(fā)揮出正式權(quán)力的非正式運作、變通、借道等靈活治理機制，完全兜底屬地責任。一般情況下，政策執(zhí)行層面的條塊關(guān)系不會存在根本性的矛盾，甚至能通過共謀、變通的方式共同應(yīng)對上級的壓力。但是，這一場景描繪的是條塊之間松散耦合的組織環(huán)境，而近年來隨著上級問責和監(jiān)督的壓力下移到基層，條塊結(jié)構(gòu)趨向緊密耦合。

在緊密耦合的治理結(jié)構(gòu)中，隨著上級部門監(jiān)督的強化，城市政府合規(guī)化運作的壓力越來越大，一些可以模糊折疊的屬地事務(wù)變得越來越具體，治理難度越來越大。且在治理重心下移的改革中，自上而下的行政壓力還在不斷加大。例如，在北京、上海等城市，條塊關(guān)系調(diào)整的方向是先從“塊塊”層面開展，主要表現(xiàn)為行政權(quán)、招商引資等實質(zhì)性權(quán)力向上統(tǒng)籌；同時，在“條條”層面推動社會治理的權(quán)力和資源的下移。這一改革的邏輯，一是為了規(guī)避實質(zhì)性權(quán)力帶來的無序發(fā)展問題，二是為了增強基層屬地管理和服務(wù)的能力，最終通過這種精細化的權(quán)力操作形成集中領(lǐng)導下的基層治理格局。但與預期不一致的是，改革忽視了基層政府在科層體制內(nèi)的層級位階以及科層體制內(nèi)部“塊塊難以調(diào)動條條”的統(tǒng)合困境，并產(chǎn)生了權(quán)責失衡的結(jié)果，主要表現(xiàn)為：在具體的事務(wù)治理上，事務(wù)的實質(zhì)性權(quán)力仍然歸屬上級部門，而責任認定仍然遵循屬地管理的邏輯，基層政府“權(quán)小責大”，擔負了大量的兜底責任。

雖然近年來歷次改革旨在突破條塊關(guān)系的梗阻，通過賦予基層建議權(quán)、同意權(quán)、評估權(quán)、參與權(quán)和綜合管理權(quán)等硬性制度建設(shè)，推動條線權(quán)力和資源向基層下沉，將基層政府從剛性的科層結(jié)構(gòu)中剝離出來，賦予基層屬地管理的自主性和社會治理“重心”的政治屬性，但現(xiàn)實的行政領(lǐng)域并沒有作出適應(yīng)性調(diào)整，上級政府的資源與權(quán)力仍然難以下沉，這就使得基層政府的事務(wù)不僅難以獲取上級的支持和配合，而且一旦上級政府出現(xiàn)重要的“事”或必須完成的任務(wù)，基層單位還得隨“事”而轉(zhuǎn)，因“事”而動，配合上級手勢完成任務(wù)。

這種“條強塊弱”的非預期結(jié)果還給基層治理帶來了一系列負外部性。一是“塊”的屬地事務(wù)泛化。垂直管理的條線職能得以強化，例如，基層政府需要上級考核和監(jiān)督或者爭取上級的項目發(fā)包，基層圍繞上級的指揮棒履職，對上負責占據(jù)政府行為的主要動機。二是責任無限兜底。屬地管理的靈活性和彈性被弱化，鎮(zhèn)（街道）層級政府更加注重執(zhí)行過程中的規(guī)則和剛性。例如，基層政府常被納入上級政府的監(jiān)督體系，監(jiān)督者和被監(jiān)督者都圍繞基層治理過程合規(guī)性而投入治理資源，且相互博弈，帶來基層負擔沉重的后果。三是形式主義問題。不出事的避責邏輯取代創(chuàng)優(yōu)爭先的邀功邏輯，基層政府傾向于在政績安全區(qū)持續(xù)創(chuàng)新，在容易出政績與亮點的領(lǐng)域選擇性地打造項目，開展治理競賽，帶來一系列形式創(chuàng)新或“偽創(chuàng)新”?；鶎又卫項l塊關(guān)系運行中遇到的上述難題，會促使基層政府尋找相應(yīng)的應(yīng)對機制。當基層事務(wù)量大且責任無限，并觸發(fā)形式主義等科層制的反功能時，進行系統(tǒng)性、體制性的改革成本相對高昂，且難以在短時間內(nèi)產(chǎn)生改革實效，基層行政部門就會通過一系列的機制設(shè)計以解決條塊關(guān)系中遇到的問題。

二、兩種條塊關(guān)系模式的互動困境

根據(jù)條塊關(guān)系調(diào)整主導方的差異，本文將條塊關(guān)系分為垂直主導下的條塊關(guān)系和屬地管理主導下的條塊關(guān)系兩種模式（見表1）。值得注意的是，近年來隨著基層治理目標的多元與事務(wù)復雜度的提升，兩種向度的條塊關(guān)系調(diào)整都是基層實踐層面的創(chuàng)新面向，以解決條塊關(guān)系失調(diào)為目標。只不過正如前文所指，隨著上級任務(wù)和目標設(shè)定模糊，基層政府在落實層面只能事事趨向具體，只有事事都抓起來才能規(guī)避考核問責環(huán)節(jié)的風險。在這一背景下，無論是垂直管理還是屬地管理主導的條塊協(xié)同機制，都不可避免地呈現(xiàn)出一定的困難。

（一）垂直協(xié)同機制及其互動困境

應(yīng)該說，延續(xù)“條抓塊統(tǒng)”的邏輯，當下基層條塊協(xié)同機制主要由垂直管理的邏輯主導，通過與某項事務(wù)最為相關(guān)的上級專業(yè)職能部門牽頭，基層政府予以配合執(zhí)行，這種“條條調(diào)動塊塊”的模式在很大程度上紓解了屬地管理中條塊職能牽連、職責不清、專業(yè)性不強的問題，發(fā)揮了條線部門專項治理的功能。從實現(xiàn)機制看，上級職能部門一般會通過“確責”的方式，從有執(zhí)法權(quán)等實權(quán)的垂直管理部門入手，將屬地某一個涉及條塊矛盾的復雜事務(wù)轉(zhuǎn)換為條線部門的專項工作，基層在上級任務(wù)壓力和強動員下配合開展集中整治工作。這種模式在市場監(jiān)管、環(huán)境整治等基層事務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，是條線壓力轉(zhuǎn)換為基層治理合力的結(jié)果。

從垂直協(xié)同機制的運作過程看，主要表現(xiàn)為“條條”工作向“塊塊”專項工作轉(zhuǎn)換的過程。在具體實現(xiàn)方式上，上級職能部門可根據(jù)業(yè)務(wù)管轄權(quán)，以責任狀的形式將本領(lǐng)域的條線職責發(fā)包給下級地方政府，由其業(yè)務(wù)負責人對相關(guān)指標承擔行政責任；或根據(jù)業(yè)務(wù)指導權(quán)，也有“條”的部門將自身的行政任務(wù)轉(zhuǎn)化為“塊”的中心工作并由此啟動運動型治理，這是一種針對常規(guī)治理失效而產(chǎn)生的替代機制。這種“條條”調(diào)動“塊塊”的運作過程體現(xiàn)出條線職能部門基于行政權(quán)力集中的正式權(quán)威介入基層屬地管理事務(wù)的特征。

從垂直協(xié)同機制的運作結(jié)果看，屬地管理中條塊關(guān)系調(diào)整的邏輯在于，通過壓力型體制的屬地化改造，建立條線部門和基層政府無法退出、剛性聯(lián)動、任務(wù)導向的跨部門跨層級的協(xié)同機制。依靠集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，其運作方式往往是運動式的，以上級部門各類督查檢查和各類專項整治工作為具體形式。然而，垂直協(xié)同機制使得基層政府過度關(guān)注上級發(fā)包的任務(wù)，基層政府的行政自主性和自由裁量權(quán)被上級各部門的精細化指標和管理所削弱，基層力量被“條條”分割，難以形成合力。

此外，垂直協(xié)同機制的強化還帶來了一系列基層政權(quán)建設(shè)問題。首先，隨著垂直協(xié)同機制的強化與泛化，基層政府會陷入疲于奔波的超負荷運作。雖然近年來處于改革前沿的特大城市推行的治理中心下移改革旨在推動城管、市容等條線部門的權(quán)力和資源下沉到基層政府，但由于條塊利益不一致和基層政府政治位階低的特點，基層政府在承接條線資源時常常面臨事務(wù)和責任下移而權(quán)力不下移的窘境，加劇了基層責任無限兜底的壓力。其次，垂直協(xié)同機制下條線部門對基層政府履職過程的監(jiān)督和合規(guī)化要求會增高，帶來治理的內(nèi)卷化問題。面對日益強化的壓力，基層政府只能通過屬地管理的機制，將任務(wù)層層分解、細化和落實，從而導致行政鏈條不斷延長，甚至出現(xiàn)社區(qū)治理屬地化的問題。再次，基層治理體系剛性化運作?；鶎雍喖s治理傳統(tǒng)中的共謀、變通、選擇性執(zhí)行的彈性治理策略失去存在的空間，最終不僅無益于問題解決，反而造成治理體系逐漸硬化，基層政府成為對上負責的壓力應(yīng)對體系，弱化了基層政府與社會的聯(lián)結(jié)密度。

（二）屬地協(xié)同機制及其互動困境

為了發(fā)揮基層政府“一線治理”的信息、時間和空間優(yōu)勢，實現(xiàn)“問題發(fā)現(xiàn)在基層、矛盾解決在基層”的目標，近年來屬地管理越來越獲得注重和推行，即把上級政府和相關(guān)部門的治理權(quán)限和職能下放到下級政府和相關(guān)部門，賦予基層政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、召集條線部門的權(quán)力和能力。延續(xù)這一政策邏輯，基層條塊關(guān)系的調(diào)整方向是“融條于塊”，強化“塊”對“條”的權(quán)力和資源的統(tǒng)籌，形成“塊”主動創(chuàng)制的條塊合作機制。例如，北京推行的“吹哨報到”改革，就是旨在提高基層政府主動協(xié)同條線部門參與屬地管理任務(wù)的積極性、主動性，取得了很好的治理績效。

從運行形式看，屬地化的協(xié)同機制體現(xiàn)出基層政府在協(xié)同議程中的召集人和發(fā)起人的主體位置，其運作模式主要有以下三種。第一，政治統(tǒng)合制。這一模式是基層黨委通過自上而下政治勢能高位推動的方式，將條塊分割的科層體制所無法完成的治理事務(wù)，通過黨的組織體系完成治理主體和治理資源的整合與動員，使基層黨組織承擔在跨部門議事協(xié)調(diào)、資源整合等事務(wù)中的領(lǐng)導責任，解決政府常規(guī)工作機制難以應(yīng)對的條塊矛盾，并發(fā)揮基層黨委統(tǒng)合治理網(wǎng)絡(luò)的元治理功能。第二，問題驅(qū)動機制。這一模式以基層政府為問題發(fā)現(xiàn)主體，以問題的發(fā)現(xiàn)與問題的處置銜接機制為重點，構(gòu)建了以公共問題制導、以解決問題實際驅(qū)動的“塊塊”調(diào)動“條條”的模式，北京市的“吹哨報到”就是典型實踐。第三，結(jié)對共謀機制。近年來隨著基層社會治理競賽的興起，還存在一種“條條”和“塊塊”基于共同的政績目標采取結(jié)對競賽的方式獲取上級政府“印象政績”激勵的協(xié)同方式。雖然這種協(xié)同是條塊共謀的結(jié)果，但也可以看作是屬地化協(xié)同的一種代表性機制創(chuàng)新。以上三種機制代表了屬地化協(xié)同“塊塊調(diào)動條條”的運作過程，體現(xiàn)出基層屬地政府基于政治導向的實質(zhì)權(quán)威召集條線職能部門參與屬地治理的特征。

需要指出的是，屬地化的協(xié)同機制雖然在當下的基層治理中調(diào)和了條塊矛盾，形成了治理合力，取得了比較好的績效，但其本質(zhì)是政治導向和基于治理合法性的運作機制。如上所述，通過黨委統(tǒng)合的政治激勵、問題驅(qū)動的問責激勵和結(jié)對共謀的印象政績競爭，基層政府獲得了更多統(tǒng)籌治理行動的合法性和政治資源，在正式行政權(quán)力之外也獲得了增量的行動空間。如果說垂直協(xié)同是基于“條條”部門的行政權(quán)運作，那么，屬地協(xié)同則是基于“塊塊”獲得政治資源后所形成的對于條線部門的召集、指揮和考核激勵的剩余控制權(quán)運作。

然而，政治權(quán)威主導的屬地協(xié)同機制及其運作也有一定的局限性，主要體現(xiàn)在其對條線部門力量的動員能力弱。例如，黨政體制本身雖然是一種動員式治理機制，但其中心工作主要聚焦于基層政府內(nèi)部權(quán)力和資源的整合，對條線部門依賴度弱。問題驅(qū)動的條塊協(xié)同模式雖然將科層內(nèi)部關(guān)系轉(zhuǎn)換為科層系統(tǒng)與外部問題的關(guān)系，借此可召集“條條”部門參與治理，但一旦外部問題的復雜性或數(shù)量超過科層系統(tǒng)的承載能力時，條塊協(xié)同不暢的問題又會發(fā)生。結(jié)對共謀機制僅僅在事務(wù)范圍上聚焦于“條”與“塊”雙方擅長的治理領(lǐng)域，結(jié)對目標是在“條”和“塊”共同擅長的領(lǐng)域打造亮點政績，圈定結(jié)對的事務(wù)范圍，具有明顯的選擇性治理傾向。此外，結(jié)對機制在剩余事務(wù)等一些非亮點領(lǐng)域或短板事務(wù)中很難產(chǎn)生合作治理的效果?？偠灾?，屬地化協(xié)同的機制運作附加了較多條件，同時其運作的過程與結(jié)果較為不穩(wěn)定，更多體現(xiàn)為機制性創(chuàng)新，較難實現(xiàn)條塊協(xié)同的制度化效果。

（三）科層壓力分解與屬地動員強化：基層條塊協(xié)同的可能路徑

基層主動創(chuàng)制的條塊協(xié)同機制，不僅要達到條塊緊密合作的效果，同時要克服垂直協(xié)同機制下基層治理科層化、合規(guī)化和剛性化的傾向，以及基層政府在依靠政治權(quán)威動員條線部門上所存在的動員范圍窄、力度弱、制度化程度低等問題。這就要求基層所需要的條塊協(xié)同機制既具有對自上而下條線壓力的調(diào)適功能，同時又能克服成本高、臨時性、選擇性的屬地協(xié)同難題，形成對上級條線部門持續(xù)性、常態(tài)化、快反饋的合力治理的動員。近年來，基層治理涌現(xiàn)出一批數(shù)字治理平臺創(chuàng)新，例如，上海市的“一網(wǎng)統(tǒng)管”數(shù)字治理平臺、浙江省的“基層治理四平臺”與整體智治模式，等等。2022年6月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導意見》明確提出，“以數(shù)字化改革促進制度創(chuàng)新，保障數(shù)字政府建設(shè)和運行整體協(xié)同、智能高效、平穩(wěn)有序，實現(xiàn)政府治理方式變革和治理能力提升”。那么，基層自下而上主導的條塊協(xié)同治理平臺能夠彌合基層治理的條塊分割難題嗎？這種基層協(xié)同機制的平臺化和技術(shù)化運作對于條塊關(guān)系調(diào)整的意義為何？本文將以A市B鎮(zhèn)基層精細化管理的數(shù)字化平臺建設(shè)實踐為例，分析條塊協(xié)作新機制的可能性。

三、向上協(xié)同：鎮(zhèn)級城運中心的數(shù)字化平臺治理創(chuàng)新

如前所述，在屬地管理模式下，基層陷入硬性任務(wù)壓力和屬地創(chuàng)制的條塊協(xié)同機制制度化水平低的困境之中。同時，重心下沉的改革又極大地強化了基層的屬地責任。基層需要開拓新的協(xié)同機制，通過新的平臺機制協(xié)同條線職能部門。由于基層的“條”實質(zhì)上是上級政府職能部門的下延，因此本文將此稱為“向上協(xié)同”。在垂直協(xié)同機制的科層壓力和屬地協(xié)同的低制度化運作夾縫中，向上協(xié)同所存在的結(jié)構(gòu)性困境在于：第一，在治理的主體上，基層政府往往充當上級條線部門政策的執(zhí)行者或配合者，主動創(chuàng)制治理的自主性欠缺；第二，在治理的功能上，處于弱位的基層政府難以對條線部門的權(quán)力和資源施加實質(zhì)性影響，治理的主動性較差、動員能力弱；第三，在治理的結(jié)果上，基層治理不斷成為條線上事務(wù)的協(xié)調(diào)者，喪失兜底屬地事務(wù)的能力，并承擔無限的兜底責任，其結(jié)果是基層條塊關(guān)系被垂直管理體系主導的協(xié)同機制所捆綁，在應(yīng)對屬地問題上存在乏力現(xiàn)象。從B鎮(zhèn)的城市管理實踐中，可以看出前期城市管理工作中向上協(xié)同難題帶來的具體問題。而B鎮(zhèn)的做法是運用數(shù)字化的新技術(shù)，通過在街鎮(zhèn)層級構(gòu)建平臺型組織，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的去科層化和功能上協(xié)調(diào)目標和任務(wù)的整體性治理。

（一）基層數(shù)字化平臺治理的基本背景

B鎮(zhèn)處于城鄉(xiāng)接合部的典型區(qū)域，長期面臨較為突出的城市管理任務(wù)。B鎮(zhèn)所在的A市歷來十分重視城市精細化管理。在城市精細化管理創(chuàng)新中，根據(jù)事務(wù)范疇，城市管理分為“小城管”和“大城管”。前者屬于垂直管理的事務(wù)，主要是指由城市管理行政執(zhí)法局承擔的工作職責，包括市容環(huán)境衛(wèi)生、無證違法建設(shè)處罰、違法占路處罰、無照經(jīng)營處罰、市政管理、停車管理等，區(qū)層面的城管大隊和下沉的城管中隊掌握有執(zhí)法權(quán)限。而后者則是指與城市運行各個方面都有關(guān)系的事務(wù)，涉及市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實施管理等內(nèi)容，基本上屬于屬地管理的事務(wù)。近年來，A市的精細化管理改革實踐是將城管部門的執(zhí)法權(quán)和隊伍等資源下沉到街鎮(zhèn)，以提升街鎮(zhèn)從“大城管”層面統(tǒng)籌屬地城市管理大類事務(wù)的能力，提高轄區(qū)內(nèi)城市管理事務(wù)的精細度。這一改革有其客觀背景：A市的城市管理綜合執(zhí)法局人手少、事務(wù)多，職能單一，但隨著城市發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型的加快，一些城市管理事務(wù)需要同市場監(jiān)管、安全監(jiān)管等多部門聯(lián)合執(zhí)法。同時由于事務(wù)復雜度加劇，在推動治理重心下移的邏輯下，以往由“條條”部門牽頭主導的城市管理事務(wù)由于縱向問責壓力的強化逐漸轉(zhuǎn)換為“塊塊”需要兜底治理的工作，“塊塊”一線治理具有時間、資源和處置的優(yōu)勢，從而能夠發(fā)揮屬地治理的整體性治理優(yōu)勢。

B鎮(zhèn)在城市管理事務(wù)中面臨諸多方面的挑戰(zhàn)。首先，城管條線事權(quán)的承接問題。A市于2014年開始推動城管等條線部門下沉基層的社會治理改革，目前城管資源是“鎮(zhèn)屬、鎮(zhèn)管、鎮(zhèn)用”，城管事務(wù)主體由城管部門變?yōu)殒?zhèn)政府，意味著城市管理的事權(quán)和事責完全屬地化。其次，剩余事務(wù)的兜底難題。剩余事務(wù)是基層治理中沒有合適管轄部門、缺乏明確管轄依據(jù)的事務(wù)，是難以進入既有行政流程的復雜瑣碎問題。城管條線未下沉之前，城管部門往往起到“兜底部門”的效果，但改革后使得B鎮(zhèn)必須將轄區(qū)內(nèi)各類事務(wù)都納入監(jiān)管范疇，城市管理事務(wù)量劇增。再次，責任兜底壓力大。剩余事務(wù)等涌現(xiàn)到B鎮(zhèn)常規(guī)工作的軌道，需要B鎮(zhèn)主動統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)條線力量應(yīng)對,但由于剩余事務(wù)在職能范圍和行政程序上的棘手性與模糊性，條線部門的參與意愿普遍較低，B鎮(zhèn)政府難以有效兼顧。

面對治理挑戰(zhàn)，B鎮(zhèn)的方案是構(gòu)建負責城市管理綜合性事務(wù)的城運中心。城運中心以網(wǎng)格管理中心為基礎(chǔ)，綜合市容、城管、安監(jiān)、市場監(jiān)管等條線部門的職能，形成政府內(nèi)部的平臺型組織。其與網(wǎng)格化管理有所差異的是，其信息化、數(shù)字化的程度更高，且體現(xiàn)為部門間關(guān)系的數(shù)字政府架構(gòu)。實踐表明，B鎮(zhèn)城運中心模式在很大程度上解決了基層社會治理體系中一直以來條塊關(guān)系被垂直管理體系捆綁的問題，構(gòu)建了屬地化的條塊協(xié)同機制。那么，數(shù)字化治理平臺重塑條塊協(xié)同機制是如何實現(xiàn)的呢？

（二）數(shù)字化支撐條塊關(guān)系的屬地化再造

1.工作結(jié)構(gòu)的再造：構(gòu)建協(xié)調(diào)型組織

工作結(jié)構(gòu)是指圍繞具體問題和事務(wù)所形成的部門之間、組織之間的聯(lián)系通道、行為互動以及正規(guī)或半正規(guī)關(guān)系，可以分為縱向的層級關(guān)系和橫向的部門關(guān)系。就一項復雜的公共事務(wù)而言，科層體制中調(diào)節(jié)組織結(jié)構(gòu)的方式主要是通過增加新的部門，負責專門的工作，但相應(yīng)地由于部門增加，管理幅度也隨之增大；而增加新的層級又會使行政層級延伸，帶來跨層級控制問題。在B鎮(zhèn)的精細化管理實踐中，行政體制改革面臨兩個調(diào)整：一是組織內(nèi)部高度科層化下的碎片化資源統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難題。在城市管理執(zhí)法力量沒有下沉基層之前，鎮(zhèn)政府可以依靠城管部門承擔兜底工作，上級城管部門將與城市精細化管理相關(guān)的事務(wù)納入部門職責范圍，發(fā)揮“條條”帶動“塊塊”的效果。例如，B鎮(zhèn)所在的P區(qū)城管局有“亂點趨零化”改革，其本質(zhì)是強化區(qū)城管部門基層工作中街鎮(zhèn)政府的配合度，提高城市管理事務(wù)治理的整體效能。但自從2021年7月之后，A市城管執(zhí)法力量全面下沉基層，人、財、物都歸B鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌，相應(yīng)地更加需要基層政府主導城市管理的各項事務(wù)。由于城市管理事務(wù)的復雜性，B鎮(zhèn)城市管理事務(wù)的負責部門有下沉的城市管理執(zhí)法中隊、安全監(jiān)管、網(wǎng)格化管理中心、派出所等，村居內(nèi)還包括村委和社區(qū)居委、志愿者隊伍等，責任主體、歸口部門和治理資源等都較為碎片化。二是屬地管理原則泛化帶來的行政鏈條延伸。由于基層事務(wù)瑣碎細致，屬地政府承擔了較多的行政任務(wù)，行政層級進一步拉長，帶來街鎮(zhèn)之下村居、樓組的行政化問題，行政鏈條沿著“鎮(zhèn)政府—社區(qū)居委會—網(wǎng)格小組—志愿者隊伍”的線索層層延長，任務(wù)和責任層層落實，空間尺度不斷細化，表現(xiàn)出屬地管理泛化的特點。其結(jié)果是，B鎮(zhèn)整個行政系統(tǒng)陷入組織膨脹的“帕金森定律”之中，B鎮(zhèn)不得不通過“編外擴編”的方式，通過購買第三方公司、社會組織等服務(wù)的方法獲取增量的人力資源。同時，協(xié)調(diào)政府內(nèi)部的部門間關(guān)系，也成為B鎮(zhèn)的調(diào)整方向。B鎮(zhèn)城運中心在縱向上避免了組織層級鏈條的增加問題，在橫向上又整合了政府內(nèi)部部門、第三方企業(yè)和社會組織的資源，構(gòu)建了經(jīng)紀型的組織結(jié)構(gòu)，并實現(xiàn)了兩種效果。

首先，“一對多”的組織結(jié)構(gòu)。基層政府位于我國行政發(fā)包的末端層級，是拆包與執(zhí)行的主體。而在實際運作中，由于實際“委托—代理”關(guān)系的存在，行政層級多從基層街鎮(zhèn)不斷延長到村居、樓組，構(gòu)建起“一對一”的職責同構(gòu)體系。經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，責任不斷下移，但上級部門截留了權(quán)力和資源，權(quán)責失衡帶來執(zhí)行不力和內(nèi)卷化問題。城運中心的改革思路在于不增加新的行政層級而構(gòu)建“一對多”的整體性政府結(jié)構(gòu)，具體做法是，鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌網(wǎng)格管理中心、城管、安監(jiān)、市容等力量，構(gòu)建司職城市管理事務(wù)的綜合協(xié)調(diào)部門。從組織形態(tài)看，城運中心隸屬于鎮(zhèn)政府，但又區(qū)別于正式的行政部門，屬于事業(yè)單位性質(zhì)的社會服務(wù)組織，其部門不擁有行政部門的執(zhí)法權(quán)限，只是承擔一定事務(wù)范圍內(nèi)的授權(quán)職能；從職權(quán)關(guān)系看，城運中心的人、財、物等資源由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一配置，在職能設(shè)定上直接服務(wù)于鎮(zhèn)政府的城市管理事務(wù)，與鎮(zhèn)政府屬于授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系；從部門間關(guān)系看，城運中心由鎮(zhèn)內(nèi)部多個業(yè)務(wù)部門融合而成，與鎮(zhèn)其他職能部門以及垂直管理的條線職能部門等是平級關(guān)系，在城市管理相關(guān)事務(wù)上，城運中心享有監(jiān)督與巡查的問題發(fā)現(xiàn)職能，而各具體業(yè)務(wù)部門則負責執(zhí)行處置。

其次，“多對一”的任務(wù)結(jié)構(gòu)?；鶎訔l塊協(xié)同的一個重要目標是形成治理合力，而治理合力的形成需要治理資源的基礎(chǔ)性支撐。在建設(shè)城運平臺之前，條塊之間的治理資源分布在條線部門、基層政府內(nèi)部各部門以及外包的各類服務(wù)之間?；鶎又卫碇凶钪匾馁Y源是人，B鎮(zhèn)建設(shè)的城運平臺聯(lián)動了城運、城管、公安、市場、安監(jiān)、路長制自治組織、村居聯(lián)勤聯(lián)動站等多類型組織，實現(xiàn)了條線資源、鎮(zhèn)政府部門資源、市場資源、自治資源圍繞具體任務(wù)的橫向整合。

在特定的事務(wù)上，這種任務(wù)結(jié)構(gòu)與正式科層結(jié)構(gòu)中“條條調(diào)動塊塊”的模式形成了明顯的區(qū)別。一方面，治理議程由條塊協(xié)商創(chuàng)制，而非單獨由條線部門發(fā)起。垂直管理結(jié)構(gòu)中的任務(wù)發(fā)起方一般是條線職能部門，依靠有執(zhí)法權(quán)等實質(zhì)權(quán)力的條線部門設(shè)置工作議程，基層政府配合著上級完成具體任務(wù)。而在平臺的工作結(jié)構(gòu)中，治理議程實際上由條塊共同制定。B鎮(zhèn)的做法是，建立領(lǐng)導小組，通過聯(lián)席會議的方式，由鎮(zhèn)政府將城市管理具體問題納入城運中心的工作流程，在此過程中一個重要環(huán)節(jié)是，鎮(zhèn)城運中心需要出面與條線職能部門協(xié)商確定任務(wù)的具體規(guī)則，如事務(wù)的發(fā)現(xiàn)機制、處置時長、具體負責人員等。鎮(zhèn)政府通過對問題的界定，將問題轉(zhuǎn)換為城運平臺的任務(wù)目標，實現(xiàn)問題驅(qū)動的治理議程設(shè)置和以“事”為中心的工作模式。另一方面，數(shù)字化平臺實際上成為條塊協(xié)作的中介。垂直管理主導的條塊協(xié)同機制多為條線部門考核、督查基層政府，對基層政府履職過程構(gòu)成了監(jiān)管壓力，但“塊”對“條”基本上難以形成約束關(guān)系，反而還需要承擔事務(wù)治理的無限責任，這也是條塊協(xié)同中權(quán)責失衡的一個原因。B鎮(zhèn)城運中心的平臺化運作實現(xiàn)了對協(xié)同過程的監(jiān)督功能，條塊運作的規(guī)則、程序、考核標準在城運平臺的運作過程中都有嚴格的規(guī)定，此時，平臺實際上發(fā)揮了類似于“元治理”的功能，是協(xié)同過程的任務(wù)中介并反向監(jiān)控和校準協(xié)同過程中的偏差。

工作結(jié)構(gòu)再造的結(jié)果是建設(shè)了協(xié)調(diào)型組織。協(xié)調(diào)型組織源于公私伙伴關(guān)系，這些組織扮演著召集者、調(diào)解者和學習媒介的角色，對跨部門協(xié)作起到重要的中介作用。這一組織與科層制部門的運作模式有所差異（見圖1）。首先，協(xié)調(diào)型組織不掌握實質(zhì)性權(quán)力，而是依附于基層作為“塊”的授權(quán)；其次，協(xié)調(diào)型組織的工作結(jié)構(gòu)是彈性的，可以根據(jù)事務(wù)的復雜多寡靈活地設(shè)計治理議程，依附于科層制又規(guī)避科層化的負面效果；最后，由于協(xié)調(diào)型組織是依附于基層政府建構(gòu)的，代表著基層政府的治理意圖，既有“一對多”的平臺效應(yīng)，也有“多對一”的中介效應(yīng)，“塊”擁有了對“條”的指揮召集能力，在具體事務(wù)上形成了治理合力。

2.權(quán)責關(guān)系的再造：以“事”為中心的權(quán)責匹配

如果說條塊關(guān)系是基層部門間關(guān)系的結(jié)構(gòu)性特征，那么權(quán)責關(guān)系則是條塊關(guān)系背后的深層次邏輯。在工作結(jié)構(gòu)變革的基礎(chǔ)上，權(quán)責關(guān)系也得到了調(diào)整。權(quán)責失衡是基層條塊矛盾的癥結(jié)，隨著縱向上權(quán)力集中改革的深入，當下基層治理中的權(quán)責失衡主要表現(xiàn)在兩個方面：一是責任被無限放大。在壓力型體制問責總領(lǐng)的治理結(jié)構(gòu)下，從壓力層層加碼到責任層層壓實，基層需要事無巨細將所有的事務(wù)都兜底管理起來，負擔沉重。甚至在一些極端情況下，基層出現(xiàn)形式主義的避責現(xiàn)象和不出事的行為邏輯，治理效能降低。二是權(quán)力難以下沉。雖然推進治理重心下移為基層賦能是近年改革的重要目標，但由于垂直管理的優(yōu)勢，“條”具有執(zhí)法權(quán)、監(jiān)督權(quán)和資源配置權(quán)三類實質(zhì)性權(quán)力，而由于執(zhí)法權(quán)的懸置與基層一線治理的屬地優(yōu)勢、監(jiān)督權(quán)的程序化運作與基層自主性、資源配置的碎片化與基層治理的整體性等之間存在矛盾，條塊關(guān)系往往處于緊張沖突的狀態(tài)，基層陷入權(quán)小責大的治理困境。

因此，從這個角度看，基層權(quán)責關(guān)系調(diào)整的方式并非是實現(xiàn)權(quán)責匹配的理想狀態(tài)，而是規(guī)范基層責任的邊界和統(tǒng)籌垂直管理的條線權(quán)力為基層所用，使得基層具備與屬地管理責任相匹配的自主治理能力。城運中心工作結(jié)構(gòu)的再造為權(quán)責關(guān)系調(diào)整奠定了基礎(chǔ)。城運中心構(gòu)建了以平臺為基礎(chǔ)的協(xié)調(diào)型組織結(jié)構(gòu)，這樣一來，城運中心實際扮演著組織協(xié)調(diào)的角色，進而形成了以“事”為中心的治理模式。

首先，增量問題的責任建構(gòu)。為了避免條塊壁壘，B鎮(zhèn)改革思路是采用增量改革方式，在問題界定上尋找增量問題，特別指向不在條線部門明確職能范疇的剩余事務(wù)。而這些事務(wù)一旦得到認證，又恰恰需要跨層級、跨部門解決。B鎮(zhèn)通過將這些增量問題吸納到行政軌道，避免了“動別人蛋糕”的條塊利益沖突。例如，B鎮(zhèn)城運中心將問題定義為易操作的“簡單問題”，將事務(wù)協(xié)作原則設(shè)定為“項目簡練、流程簡捷、操作簡單”，這樣就可以繞開條塊壁壘，尋找條塊協(xié)同的增量渠道。

其次，條塊協(xié)商的責任分解。在傳統(tǒng)科層行政中，條塊之間責任的確認分別有屬事和屬地兩種方式，一般條線承擔屬事責任，“塊塊”承擔屬地責任。但在任務(wù)執(zhí)行中，條線上屬事的責任常常轉(zhuǎn)換為“塊”上的屬地責任，造成“塊”的責任無限擴大。也就是說，盡管條塊協(xié)作的議程已經(jīng)建立起來，但執(zhí)行中仍然可能存在偏差。B鎮(zhèn)的做法是構(gòu)建清晰的事務(wù)責任體系，將治理權(quán)責包干到具體個人。B鎮(zhèn)城市精細化管理問題的權(quán)責主要包括問題發(fā)現(xiàn)和問題處置兩項。B鎮(zhèn)通過權(quán)責清單設(shè)置了詳細的任務(wù)規(guī)程，這里的權(quán)責清單制度是指將基層政府發(fā)現(xiàn)問題的權(quán)限和條線部門的執(zhí)法權(quán)力等各項職權(quán)以詳細任務(wù)規(guī)則的形式羅列出來，讓各方都有清晰的“任務(wù)角色”，在發(fā)現(xiàn)問題、實施行政管理、對接流程、結(jié)案閉環(huán)時能夠有據(jù)可依。

最后，合力治理的責任共同體。B鎮(zhèn)圍繞相關(guān)問題會同相關(guān)部門就事務(wù)的嚴重性與利益共同點做出協(xié)商，說服條線部門接受鎮(zhèn)政府提供的解決方案。例如，B鎮(zhèn)在農(nóng)村自建房整治上面臨較為突出的治理挑戰(zhàn)，消防部門對安全消防負有責任，公安、市場監(jiān)管對違法群租負有責任，鎮(zhèn)政府對自建房問題造成的生命財產(chǎn)損失等重大事故負有屬地責任。B鎮(zhèn)通過聯(lián)席會議出面與各條線部門協(xié)商，條塊很容易就聯(lián)合整治這類問題達成共識。

3.行政壓力的屬地化調(diào)適

在屬地管理原則下，條塊關(guān)系的一個癥結(jié)是績效壓力從上級傳導到基層，基層治理的壓力無限強化，“條”上的任務(wù)發(fā)包、監(jiān)督問責和考核評比等都構(gòu)成了“塊”的績效壓力。城運中心雖然構(gòu)建了平臺化的工作結(jié)構(gòu)和以“事”為中心的權(quán)責關(guān)系，但隨著近年基層改革后縱向科層任務(wù)模糊發(fā)包，事務(wù)治理的壓力逐漸增加。在實際工作中，基層仍然可能因為事務(wù)量巨大、治理資源不足等問題導致平臺無法承載治理訴求，最終導致條塊協(xié)作出現(xiàn)阻滯。城運中心的平臺設(shè)計更重要的是要不斷化解各類治理壓力，實現(xiàn)平臺的穩(wěn)態(tài)運作。而城運平臺的特點是既有組織結(jié)構(gòu)的承托，又被賦予了機制設(shè)計的靈活性。這種設(shè)計方案能夠?qū)⒆陨隙碌闹卫韷毫{入制度軌道，較高的制度化水平保證了工作機制的可持續(xù)性運行。

首先，承壓主體的拓展。隨著模糊任務(wù)發(fā)包的強化，一些自治范疇的事務(wù)如門前堆物等,以及隨著城市經(jīng)濟社會發(fā)展涌現(xiàn)出來的新生事務(wù)如共享單車違規(guī)停放等，都需要基層行政力量兜底處理。條塊協(xié)作主要依靠科層體制內(nèi)的資源動員，而B鎮(zhèn)的做法是引入體制外的資源，通過多元合作達到條塊協(xié)同、政社合作的合力治理效應(yīng)?；鶎邮露嗳松?，其中最重要的資源是一線管理者，通過給體制內(nèi)外不同資源設(shè)定角色，實現(xiàn)了治理主體的拓展。以B鎮(zhèn)城運中心“有證管理事項”治理場景為例，涉及的體制內(nèi)治理主體有鎮(zhèn)網(wǎng)格隊員、市場所、公安社區(qū)民警、安監(jiān)工作人員，涉及的體制外主體有第三方巡查隊員、村委等。

其次，壓力的內(nèi)生傳導。隨著治理目標日趨多元，特別是剩余事務(wù)等模糊性問題納入行政軌道，基層精細化管理工作實際上承擔著比較大的自上而下的壓力。B鎮(zhèn)的做法是構(gòu)建以“事”為中心的任務(wù)驅(qū)動型治理，將縱向的壓力轉(zhuǎn)換為科層任務(wù)中的任務(wù)壓力，由此將治理壓力限制在任務(wù)內(nèi)部，形成條塊壓力共擔的工作機制，從而規(guī)避執(zhí)行過程中的條塊壁壘。這一過程主要通過任務(wù)考核和督查督辦兩種機制實現(xiàn)。一方面，通過考核細則明確任務(wù)壓力。城運中心事務(wù)有詳細的任務(wù)考核標準，對問題發(fā)現(xiàn)頻次和問題處置時間都有嚴格的規(guī)定。以違規(guī)存放使用液化氣鋼瓶、電瓶車違規(guī)充電為例。村居自治的一級處置時間是2小時；條線部門督辦處置時間為0.5天。任務(wù)工單在對應(yīng)時限內(nèi)必須結(jié)案閉環(huán)，否則會計入考核。另一方面，通過督查督辦向條線部門傳導壓力。為了避免在執(zhí)行過程中產(chǎn)生各類形式主義導致的執(zhí)行有效、治理無效的現(xiàn)象，城運中心還構(gòu)建了任務(wù)的督查督辦機制提高執(zhí)行的壓力，由此督查督辦機制成為另一個政治壓力調(diào)適的載體。督辦機制形成了“塊”對“條”的監(jiān)督，提高了“塊”動員“條”有效執(zhí)行政策任務(wù)的力度。

最后，壓力的屬地循環(huán)。近年來，基層治理改革十分重視構(gòu)建問題驅(qū)動的技術(shù)治理創(chuàng)新，其特點是根據(jù)政務(wù)熱線等問題發(fā)現(xiàn)機制的技術(shù)支撐，以及時回應(yīng)公眾訴求為目標，以工單流程閉環(huán)和公眾評價為壓力機制，構(gòu)建“條條”調(diào)動“塊塊”的新模式。然而，這類數(shù)字治理改革在邏輯上屬于垂直協(xié)同機制的范疇，本質(zhì)上是基于科層壓力驅(qū)動的治理模式，且由于技術(shù)系統(tǒng)管理權(quán)限屬于上級政府條線部門，基層政府在工單閉環(huán)的剛性行政壓力和海量公眾訴求的夾縫中運行，面臨超負荷運作的負擔。B鎮(zhèn)通過承壓主體的擴展稀釋了回應(yīng)社會訴求的壓力，通過壓力的內(nèi)生傳導，保證了壓力能夠在屬地自我調(diào)節(jié)下開展工作?；鶎诱越ǖ臄?shù)字化平臺恰恰扮演了上級問責壓力與基層有效治理之間的“調(diào)節(jié)器”和“減壓閥”，相關(guān)事務(wù)能夠緊密貼合屬地治理的優(yōu)先目標，是基層政府的治理理性對于行政理性的超越（見圖2）。

四、數(shù)字化治理平臺統(tǒng)合基層條塊力量

在基層治理現(xiàn)代化進程中，既有理論認為基層政府相比于條線部門具有優(yōu)勢地位，擁有約束和支配條線的權(quán)力， 能夠調(diào)動條線資源參與治理的能動性，甚至在壓力型體制下具有執(zhí)行彈性。需要注意的是，這一視角仍然延續(xù)了政績競賽時期的地方發(fā)展主義、正式權(quán)力的非正式運作的觀察視角，也體現(xiàn)在當下治理重心下沉過程中基層賦權(quán)增能的實踐創(chuàng)新中。但需要注意的一個變化是，支配與調(diào)動資源的實質(zhì)性權(quán)力仍然在上級條線部門掌握中，而壓力型體制的彈性也在問責總領(lǐng)的制度環(huán)境下趨向剛性化，基層治理的自主治理空間逐步收窄，可持續(xù)治理能力弱化。因此，如何在新條件下強化基層治理是一個亟待重視的命題。

實際上，基層治理除了應(yīng)對自上而下的任務(wù)，還需要不斷回應(yīng)治理環(huán)境中涌現(xiàn)的復雜性?！皦K塊”具有一線治理的資源優(yōu)勢、信息優(yōu)勢和動員優(yōu)勢，圍繞著各種“大事”“小事”開展治理活動，不斷回應(yīng)轄區(qū)內(nèi)的需要，因此構(gòu)建“塊塊”的自主性與能動能力也是條塊關(guān)系改革的實際需要。但與強化“塊”的意圖存在出入的是屬地管理的悖論：一方面，由于在政治位階、資源基礎(chǔ)和實際控制權(quán)方面，“條”相比于“塊”具有實際優(yōu)勢，垂直管理的權(quán)力和資源并不能實質(zhì)性地下放到屬地；另一方面，在壓力型體制全面強化下，財政靈活度弱化和事務(wù)泛化，實際工作中“塊”需要競爭“條”上發(fā)包的項目等資源，接受上級的監(jiān)督和考核壓力以及任務(wù)攤派，進而帶來“權(quán)小、責大、事多”的權(quán)責失衡困境和屬地兜底難題。這種權(quán)責失衡一方面是因為科層組織結(jié)構(gòu)自身的結(jié)構(gòu)性問題，上級具有的權(quán)力與責任通常被認為是大于下級的權(quán)力與責任，上級具有對下級的支配權(quán)，形成對下級的權(quán)力優(yōu)勢。另一方面,則是執(zhí)行偏差問題?！皸l條”依附于上級政府，利用接近權(quán)力中心的優(yōu)勢，將部門事務(wù)納入上級黨委政府對基層的目標管理責任制考核方案中，使得上級政府部門與基層政府的平級關(guān)系演化為事實上的上下級考核與監(jiān)督關(guān)系，便可能出現(xiàn)“條強塊弱”的位階差距。

北京、上海等城市開展的推動治理重心下移的改革，也非常重視提高基層“塊塊”對“條條”的約束力和考核監(jiān)督。但目前的改革尚無法突破自上而下的制度框架和“條條”對“塊塊”的位階強勢，基層治理只能在有限的、既定的“條強塊弱”的結(jié)構(gòu)空間內(nèi)發(fā)揮能動性。因此，屬地模式中條塊關(guān)系的根本難題在于如何改善基層政府的弱位困境，補強其屬地管理的弱位協(xié)同功能，強化基層作為“塊塊”調(diào)動“條條”治理的能力。B鎮(zhèn)的實踐是利用數(shù)字化治理平臺重塑精細化管理條塊關(guān)系的一次嘗試。B鎮(zhèn)城運中心的案例，顯示了治理平臺重塑條塊關(guān)系的可能性。數(shù)字化治理平臺重塑條塊關(guān)系的根本邏輯在于補強了基層弱位的結(jié)構(gòu)和功能缺陷，以自下而上的方式適當?shù)赝卣沽嘶鶎幼灾髦卫淼目臻g，增強了屬地管理的能動性。

首先，屬地權(quán)責一致。后單位制時期，城市分化性社會的整合依賴的仍然是國家供給的制度規(guī)范，國家通過縱向的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)，自上而下地塑造了城市基層治理的合規(guī)性與科層化程度，強化了國家對基層的監(jiān)控程度，以契合基層治理現(xiàn)代化改革的目標。這種改革取向使得層級之間、條塊之間的關(guān)系趨向剛性化，長久看來將帶來基層治理失活的后果，愈加依靠縱向的外在壓力驅(qū)動治理議程。盡管近年來基層治理改革的意圖是不斷強化屬地管理的自主性和資源支配力度，但這種改革因為弱位協(xié)同困境的存在，終將導致屬地管理異化為“權(quán)力屬條、責任屬地”的局面。治理平臺通過塑造一套新的任務(wù)規(guī)則，形成了基層自主規(guī)則驅(qū)動、靈活調(diào)配的任務(wù)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建了屬地政府自我建構(gòu)規(guī)則的能力。這種規(guī)則建構(gòu)有異于自上而下的規(guī)則嵌入，而是通過屬地規(guī)則的向上牽引，構(gòu)筑了“塊塊”調(diào)動“條條”的行動框架。

其次，逆向的資源動員。資源是基層治理的行動基礎(chǔ)。吉登斯將資源分為權(quán)威性資源和配置性資源。權(quán)威性資源是指行動者所擁有的權(quán)威和各種社會資本，配置性資源則是指各種物質(zhì)的實體性資源。近年來垂直管理主導的治理重心改革目標是推動權(quán)威性資源與配置性資源同步下沉，讓基層“有權(quán)、有人、有物”，借以提高基層治理能力。但弱位的結(jié)構(gòu)性缺陷使得權(quán)威性資源的下沉往往趨向形式化，而配置性資源的下沉又考驗基層的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，限制了基層資源動員的效能。治理平臺構(gòu)建了資源動員的中介組織，并發(fā)揮了兩種效果：一是權(quán)威性資源的實體化運作效果，通過組織授權(quán)與協(xié)調(diào)功能建構(gòu)的形式，構(gòu)建了屬地管理職能，實現(xiàn)了“塊塊”對“條條”的權(quán)威性資源的再生產(chǎn)；二是配置性資源的多元化整合，通過跨領(lǐng)域、跨部門、跨主體的整合，將居民自治、政社共治的資源都納入行政治理的軌道，實現(xiàn)了統(tǒng)合治理的效果。

最后，基層自主性的擴張。自主性是在結(jié)構(gòu)性關(guān)系中充分釋放能動性的基礎(chǔ)。中國的傳統(tǒng)治理智慧向來重視中央與地方、國家與社會之間廣泛的委托—代理關(guān)系，政策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性是構(gòu)建大一統(tǒng)國家制度韌性的關(guān)鍵機制。基層治理改革的新動向是在既有剛性結(jié)構(gòu)中塑造自主性，如B鎮(zhèn)的做法就是通過構(gòu)建“塊塊”對“條條”的統(tǒng)合機制，實現(xiàn)基層治理在精細化管理中自主創(chuàng)制治理議程的目標。此外，B鎮(zhèn)的自主性的擴張還體現(xiàn)了增量改革的邏輯。既定的條塊關(guān)系從深層次層面的改革看，往往牽一發(fā)而動全身，需要體制性重塑，難以取得立竿見影的改革效果。通過機制性的創(chuàng)新，平臺治理在組織結(jié)構(gòu)、治理議程、資源動員等方面開拓出新的治理軌道，不觸及改革的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)壁壘和深層次癥結(jié)，體現(xiàn)了“繞過存量、走增量”的技術(shù)治理思維。

總之，數(shù)字化平臺治理重塑條塊關(guān)系的互動機制是改革的結(jié)構(gòu)面向，而補強基層治理的弱位困境，加大基層政府向上協(xié)同條線職能部門的能力，重塑基層治理的屬地治理效應(yīng)，則是其實踐創(chuàng)新的內(nèi)在邏輯和創(chuàng)新價值。本文僅僅以城市精細化管理工作的街鎮(zhèn)城運平臺為研究對象，考察數(shù)字化平臺治理對條塊關(guān)系的塑造機制，必然存在“以管窺豹”的認知局限?；鶎庸卜?wù)、公共管理和公共安全等領(lǐng)域已經(jīng)涌現(xiàn)出各式各樣的平臺治理模式，在優(yōu)化公共服務(wù)供給、協(xié)調(diào)條線和屬地關(guān)系、構(gòu)建政社互動方式等方面發(fā)揮著重要作用，仍需進一步的學術(shù)研究。

來源：《理論與改革》2022年第5期