作 者

朱瑞，北京師范大學中國社會管理研究院副院長

崔欣雨，北京師范大學社會學院碩士研究生

黨的二十屆三中全會明確提出要健全社會治理體系?；鶎由鐣卫硎菄抑卫淼摹吧窠?jīng)末梢”，完善基層社會治理體系是健全社會治理體系主要內容之一，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎工程。黨的十八大以來，黨和國家尤為重視基層工作，要求資源下沉、權力下移，工作重心落到城鄉(xiāng)社區(qū)，基層治理現(xiàn)代化水平由此得到整體提升。但隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，居民對基層服務也提出了更高要求，對基層服務和治理帶來了新的挑戰(zhàn)。2003年，我國一些地方開始探索把網(wǎng)格化技術和理念運用到城市管理實踐中，經(jīng)過二十多年的建設、發(fā)展和演化，網(wǎng)格化基本覆蓋全國城鄉(xiāng)社區(qū)，形成的“基層社會治理網(wǎng)格化”成為推動基層社會治理現(xiàn)代化的重要抓手。

總體來看，網(wǎng)格化從最開始的“城市管理網(wǎng)格化”逐步演變?yōu)楦采w全國城鄉(xiāng)的“基層社會治理網(wǎng)格化”，從運用網(wǎng)格技術管理超大城市的“部件”逐步演變?yōu)榛鶎由鐣?shù)字化轉型的基礎設施和“底座”。網(wǎng)格化形態(tài)和功能在逐漸演變中給基層社會治理帶來了哪些影響？是否如人們普遍認為的對基層社會治理帶來的是“結構性變革”？在進一步全面深化改革的時代背景下，基層社會治理網(wǎng)格化何去何從？本文通過對諸多地方實踐案例的研究以期找到問題的答案。

01

研究綜述

把網(wǎng)格化技術運用到城市管理的探索起始于2003年，共經(jīng)歷了初創(chuàng)、拓展、整合和定型四個發(fā)展階段，實踐發(fā)展倒逼學術研究，關于網(wǎng)格化與基層社會治理結構性變革的研究伴隨實踐發(fā)展也呈現(xiàn)出階段性特征。2003年至2010年，學者們從技術革新角度探討網(wǎng)格技術對城市管理的價值，聚焦數(shù)字城市網(wǎng)格的系統(tǒng)結構、平臺建設和運行流程，認為基于計算機、網(wǎng)絡、地理信息系統(tǒng)和無線通信等多種數(shù)字城市技術設計的萬米單元網(wǎng)格城市管理新模式, 在解決城市管理中“政府失靈”、提高城市管理效率等方面具有明顯效果。2010年以后，特別是在2013年黨的十八屆三中全會提出“網(wǎng)格化管理、社會化服務”的基層治理方向后，人們開始廣泛關注“網(wǎng)格化社會管理（治理）”議題。研究大多從基層社會管理實踐創(chuàng)新角度對社區(qū)層面展開討論，普遍認為網(wǎng)格化是我國基層社會管理的新模式，是轉型中的中國社會的一個再組織化過程。具體來看，網(wǎng)格化通過打破舊有的行政壁壘，推動權威整合與行政力量下沉，構建多元主體協(xié)同共治格局，促進資源和服務的優(yōu)化配置，提升了基層社會治理的效能和質量，助推了基層社會結構性變革。楊寶等則認為網(wǎng)格化具備了自然空間和社會空間屬性，以機械團結方式提供公共性服務，以有機團結方式提供異質性服務，政社團結的性質決定了網(wǎng)格化管理是社區(qū)管理類型的拓展。當然，在討論網(wǎng)格化對于基層社會治理積極性變革的同時，也有學者辯證思考這些變革帶來的消極影響，認為“網(wǎng)格泛化”模糊了多元主體邊界，是一種行政主導的管理模式，在運行中與社區(qū)居民的自治愿望和權益訴求存在沖突，出現(xiàn)“管控式治理”和“行政吸納”。那么在解決路徑上，一些學者提出改善主體治理結構，借助網(wǎng)格化微單元優(yōu)勢，培育居民自治和合作能力，開展集體行動，形成微自治機制，以及充分發(fā)揮社會主體積極性，建立有民主協(xié)商特征的新型治理模式，同時將群眾工作與專業(yè)社會工作融入網(wǎng)格化社會治理模式，促進政社良性互動，使社區(qū)網(wǎng)格化管理與居民自治有效銜接以及搭建和整合政府、社會、居民治理網(wǎng)絡，形成基層社會治理共同體。從文獻中可以看出，網(wǎng)格化對于基層社會治理的影響是顯著的和結構性的。如上所述，這種結構性變革主要表現(xiàn)為社會的再組織化、打破行政壁壘、重新配置權力、不斷優(yōu)化資源、多元主體參與等方面。

02

網(wǎng)格化推動基層社會治理變革

“結構性改革”是主流改革理論之一，主要指經(jīng)濟結構，或資源配置的結構，也指體制機制的結構。后來常被用來描述中國社會轉型的樣態(tài)和程度，如有學者提出中國社會正處于結構性變遷之中，城鄉(xiāng)社區(qū)在權力結構、制度體系和互動模式等方面發(fā)生著深層次、持久性的改變，以應對外部環(huán)境的變化和內部效率的提升。網(wǎng)格化在我國建設和發(fā)展了二十年，對于基層社會治理的體系、單元、架構、方式、渠道、模式等產生較大影響，呈現(xiàn)出對社會治理系統(tǒng)和體系的深層次和持久性的改變，涉及治理制度、流程、方式等的根本性調整。

（一）治理體系：從“四級”到“五級”

從本質上看，治理體系是對社會結構進行調適，使之穩(wěn)定協(xié)同、良好運行的制度安排。從橫向來看，治理體系是由政治系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、生態(tài)系統(tǒng)等結構要素構成的一整套制度體系；從縱向來看，治理體系可以理解為政府自上而下的權力結構，包括中央政府與各級地方政府之間的權力配置和不同層級政府之間以及同一級政府不同部門之間的權力配置關系。權力的重新分配是結構性變革的重要表征之一。

我國傳統(tǒng)社會管理體系強調采用“兩級政府（市、區(qū)縣）、三級管理（市、區(qū)縣和街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、四級網(wǎng)絡（市、區(qū)縣、街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居或村委會）”的模式。新時代以來，社會治理思維逐漸代替社會管理成為黨對社會建設的理性判斷。黨的十九屆四中全會首次呈現(xiàn)了社會治理體系結構的新布局，提出要堅持和完善“共建共治共享”的社會治理制度并完善黨委領導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。多年來，“市—區(qū)（縣）—街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）—社區(qū)（村）”的四級架構構成了我國自上而下的治理體系。網(wǎng)格技術對地理空間進行重新劃分，形成了不同于“片區(qū)”的一個個“網(wǎng)格”，這給基層治理體系又增加了一個“界面”。實踐中，在全面排查摸清基層戶數(shù)及人口底數(shù)的基礎上，綜合考慮管理寬度、復雜程度、社會形態(tài)等因素，在全域范圍內劃分若干個網(wǎng)格。一般來看，村常常以自然村、村民小組為單元劃分網(wǎng)格，常住人口在500人以下、居住比較集中、情況相對簡單的行政村一村一網(wǎng)格；社區(qū)一般以小區(qū)為單元劃分網(wǎng)格，每個網(wǎng)格原則上覆蓋300~500戶，形成了“市—縣—街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）—社區(qū)（村）—網(wǎng)格”五級網(wǎng)格體系。這樣“劃區(qū)為格”的做法不僅讓服務和管理更加系統(tǒng)和精準，還進一步增強了基層的系統(tǒng)治理和精細治理，而且自上而下地重新分配了治理權，特別是下放了權力到基層一線工作人員。例如，青島市南區(qū)Z街道在網(wǎng)格內建立了網(wǎng)格自管會，把網(wǎng)格員、樓長、志愿者等先組織起來，充分尊重群眾權益，激發(fā)群眾力量管理好小區(qū)公共事務并取得了實效。

（二）治理單元：從“片區(qū)”到“微網(wǎng)格”

治理單元是指在社會、政治或經(jīng)濟體系中，為了實現(xiàn)有效管理和治理而設定的特定空間或組織結構，本質是一種空間治理工具。基層治理基于基本治理單元展開，2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》，明確了“村民小組和自然村作為國家基本治理單元”。2017年，《中共中央、國務院關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》進一步提出“城鄉(xiāng)社區(qū)是社會治理的基本單元”。長期以來，轄區(qū)單位（主要指機關事業(yè)單位、企業(yè)單位）是我國參與基層社會治理的主體。新治理范式認為，未來公共問題的核心在于協(xié)作性，即第三方組織與政府協(xié)同解決公共問題、追求公共目標的相互依賴。城鄉(xiāng)社區(qū)作為基層治理的“主舞臺”，能使各種社會元素充分發(fā)揮能動性和創(chuàng)造性，提供多樣化的公共服務，滿足各類社會需求。運用網(wǎng)格技術將社區(qū)重新劃分為若干個小網(wǎng)格，這些“小微格”就成為了能夠“再組織化”的新單元。區(qū)域越小越容易組織和動員，在這些微小單元中可以把分散的個人動員起來，把分散的多元治理主體整合起來，從而促進各治理主體合作共建。如嘉善縣按照“1+3+N”模式（“1”是一名網(wǎng)格長，“3”是一名專職網(wǎng)格員、一名兼職網(wǎng)格員、一名包聯(lián)干部擔任網(wǎng)格指導員，“N”是其他網(wǎng)格力量）配備網(wǎng)格力量8772人，充分調動激活網(wǎng)格內單位和社會組織等資源力量，同時把黨支部（黨小組）設立在網(wǎng)格上，建到家門口。這一個個小網(wǎng)格發(fā)揮著“再組織化”作用，助推著基層治理共同體建設，有利于基層治理秩序與活力有機統(tǒng)一。又如山東省青島市市南區(qū)湛山社區(qū)以網(wǎng)格為基本單元推行“網(wǎng)格自管共治”模式，通過設立網(wǎng)格自管會吸納多元主體和多方力量共同參與協(xié)商議事，依照“四暖”工作法（一是發(fā)揚基層民主、實現(xiàn)“暖”協(xié)商，二是激發(fā)社會活力、實現(xiàn)“暖”協(xié)同，三是點燃公眾熱情、實現(xiàn)“暖”參與，四是細化項目清單、實現(xiàn)“暖”服務）形成了“全過程人民民主”在基層社會治理中的制度化實踐。網(wǎng)格自管共治這一模式社區(qū)治理單元有序高效地參與社會治理，有利于多元主體形成互聯(lián)互動、共商共建的社會治理共同體。

（三）治理架構：從“科層”到“扁平協(xié)同”

網(wǎng)格化不僅僅是基層治理的技術工具和手段，更助推了治理組織架構的變革、實現(xiàn)了縱向層級一體化和橫向部門協(xié)同、重構了問題處置流程，強調構建一種整體性、全盤性、連貫性、靈活性的扁平化組織結構，使得基層治理結構更加扁平、更加協(xié)同。北京市朝陽區(qū)的實踐證明，網(wǎng)格化實現(xiàn)了無縫隙政府理論所倡導的無縫隙組織化運作，構建了新型的無縫隙社會治理系統(tǒng)。網(wǎng)格化通過減少管理層級、促進信息流通和跨部門合作，顯著提升基層治理的效率和響應速度。如一些市縣進行線下線上雙輪驅動，一方面通過線下高位推進縱橫協(xié)同，組建由縣委書記任組長的工作領導小組，建立黨政主要領導調研機制，包鎮(zhèn)街進村社入網(wǎng)格機制，每月召開網(wǎng)格例會機制，召開三級干部網(wǎng)格大會等，逐漸形成縣鎮(zhèn)村三級書記聯(lián)動，“一把手”抓網(wǎng)格的“上下貫通、一體推進”工作局面。另一方面，通過線上平臺加強部門協(xié)同共管。打破縣級各部門之間、部門和屬地、村社之間的界限，把公安、政法綜治、應急管理、消防救援、綜合執(zhí)法、人力社保等部門納入網(wǎng)格體系建設中來，以網(wǎng)格為抓手同向發(fā)力，治理效果顯著。又如遼寧省數(shù)據(jù)局開展“12345熱線+網(wǎng)格”管理體制改革，將12345熱線與基層網(wǎng)格管理緊密銜接起來。聚焦問題導向，堅持“省級統(tǒng)籌、市級調度、縣區(qū)承接、鄉(xiāng)街落地”原則，通過受理渠道、工作體系、運行機制、數(shù)據(jù)管理的全面融合, 推動解決問題關口前移，使訴求問題能夠直達責任部門、辦件人員，在問題發(fā)現(xiàn)和解決之間搭建“直通車”，實現(xiàn)訴求辦理的全面提速。

（四）治理方式：加速數(shù)字化轉型

當今時代，以大數(shù)據(jù)、人工智能為代表的新興技術深刻影響著人類的生產生活和社會治理方式,政府數(shù)字化轉型是我國國家治理現(xiàn)代化的重要選擇。網(wǎng)格化是數(shù)字和信息技術賦能公共治理的生動實踐，是推動基層治理數(shù)字化轉型的主要著力點，在實現(xiàn)過程中運用了多種信息技術來支撐其功能和效率的提升。網(wǎng)格化應用早期主要運用了“3S”技術集成，即地理信息系統(tǒng)（GIS）、定位服務（GPS）和遙感技術（RS），隨著科技的發(fā)展進一步引入了物聯(lián)網(wǎng)（IoT）、區(qū)塊鏈、云計算與人工智能技術。其中，GIS是網(wǎng)格化管理的核心技術之一，它用于創(chuàng)建、存儲、查詢和分析空間數(shù)據(jù)。通過GIS，管理者可以將城市區(qū)域劃分為網(wǎng)格，對網(wǎng)格內的各種資源和事件進行空間定位和可視化管理。這些技術的結合使用，使得網(wǎng)格化能夠實現(xiàn)對城市或鄉(xiāng)村地區(qū)的精細化、動態(tài)化和智能化管理，提升治理效率和居民生活質量。現(xiàn)如今，我們進入了“數(shù)智時代”，數(shù)字技術已經(jīng)成為推進經(jīng)濟社會發(fā)展和改革的“利器”。浙江省2022年印發(fā)了《關于黨建統(tǒng)領網(wǎng)格智治推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的指導意見》，對網(wǎng)格設置、網(wǎng)格力量、網(wǎng)格運行等方面作出具體指導。這是在全國范圍內首次提出“網(wǎng)格智治”概念，著重強調了網(wǎng)格“智”的鮮明特征以及網(wǎng)格化在推進基層治理現(xiàn)代化中的基礎性作用。“網(wǎng)格智治”實質上就是數(shù)字技術在網(wǎng)格治理場景，特別是基層業(yè)務場景中的集成應用。技術變革帶來了網(wǎng)格化應用上的變革，從最開始運用到城市“部件”管理逐步與基層治理各業(yè)務場景深度融合而形成“事件”管理；從最初的城市監(jiān)督員（網(wǎng)格員）上門收集數(shù)據(jù)建立數(shù)據(jù)庫、系統(tǒng)平臺，發(fā)展到如今以網(wǎng)格為“底座”構建了城市大腦、“數(shù)智城”等；從最初的運用手機端“城市通”發(fā)現(xiàn)問題到現(xiàn)在把“微信群”作為與居民群眾溝通工具，以及最近一些技術公司運用“ChatGPT”技術讓機器人來取代網(wǎng)格員等。顯然，網(wǎng)格技術正加速改變著基層社會治理數(shù)字化轉型，推動著各傳統(tǒng)業(yè)務治理結構和流程變化。

（五）治理渠道：從城市管理到群感系統(tǒng)集成底座

民生，簡言之就是關系人民生活的問題，是人民所有生活細節(jié)的總和。民生問題伴隨著人類發(fā)展全過程。在現(xiàn)代社會，民生包括老百姓的衣食住行、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、收入分配等。民生訴求通常被看作衡量一個國家或地區(qū)社會發(fā)展水平和政府治理能力的重要指標，解決民生問題是國家發(fā)展建設中的首要任務。真實感知群眾訴求是治理的“第一公里”，網(wǎng)格化建設的初衷就是采集公共事務問題并督促部門協(xié)同解決，隨著網(wǎng)格化的不斷發(fā)展演進，網(wǎng)格逐漸成為基層治理數(shù)字底座，居民呼叫熱線，政務服務平臺以及各業(yè)務部門系統(tǒng)平臺被不斷集成到網(wǎng)格體系中，形成了“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)統(tǒng)辦”的多系統(tǒng)聯(lián)動運行管理體系，拓寬了網(wǎng)格應用價值。如北京社會治理的亮點工程“接訴即辦”是通過一套高效的服務響應機制，使得市民的問題能夠得到快速有效解決的社會治理模式。這種模式不僅提升了政府的服務效能，也增強了市民對政府的信任和支持。又如嘉善縣近年來探索構建矛盾調處“最快神經(jīng)元”機制，即以網(wǎng)格為基礎，將12345 政務服務便民熱線、110報警服務平臺和基層智治綜合應用平臺等系統(tǒng)集成，同時建立9支7×24小時的146人應急處置隊伍并配備車輛，第一時間反映，第一時間解決，實現(xiàn)全天候社會矛盾“快響快處”效應。

（六）治理模式：創(chuàng)新了中國基層治理方案

2005年5月11日，在美國拉斯維加斯舉辦的微軟全球移動應用開發(fā)合作伙伴大會上，比爾·蓋茨盛贊北京市東城區(qū)的網(wǎng)格化管理是“世界級的案例”。網(wǎng)格并不是新生詞匯，生物學、信息學、地理學等學科早在20世紀就廣為使用這一概念，雖然各有其應有之義，但大體還是把網(wǎng)格作為一種空間分析技術或方法，希望在空間范圍內整合相應資源。把網(wǎng)格技術運用到城市管理以及后來的社區(qū)治理中在全世界范圍內還是首次，這個首次是來源于中國基層實踐的智慧創(chuàng)造。縱觀國內外，轉型時期不確定性和社會風險大量累積涌現(xiàn)，新問題、新需求層出不窮，傳統(tǒng)體制機制難以適應種種挑戰(zhàn)，迫切需要各方面各領域做出變革以適應外部復雜的環(huán)境。把網(wǎng)格技術應用到治理中，可以通過有序的數(shù)據(jù)流動、有效的數(shù)據(jù)治理、安全的數(shù)據(jù)共享，構建“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策”的運行機制，有望突破傳統(tǒng)體制機制束縛，更好地適應當前人民群眾對于政務服務和公共服務等更高效、更精準的迫切需要。因此，在社會治理現(xiàn)代化的動態(tài)升級過程中，中國的網(wǎng)格化治理在理論和實踐層面都為國家治理，特別是治理重心下移這項宏大任務提供了可能的解決方案，創(chuàng)造了網(wǎng)格計算在社會治理領域應用的新案例。

03

網(wǎng)格化仍存在的問題及原因分析

（一）存在的主要問題

一是網(wǎng)格內部治理架構差異過大。我國網(wǎng)格建設的體制機制千差萬別，最集中的問題是主管或牽頭單位種類繁多。從基層網(wǎng)格工作主管到牽頭單位目前有組織部、政法委、數(shù)據(jù)局、政府辦、民政局、城管局等至少6家，即使在一個轄區(qū)內也不完全統(tǒng)一，如市級層面主要由政法委牽頭，市轄縣級層面由組織部管理負責。雖然各地可以結合實際開展特色工作，但是，牽頭單位或主管單位決定著工作體系建設以及工作方向和重點，這就造成網(wǎng)格內部治理結構過于多元，長期下去將難以形成合力治理好相對復雜的基層社會。

二是社區(qū)網(wǎng)格員和社工職責不清晰。目前僅個別省份或地區(qū)建立了專職網(wǎng)格員制度，如山東省各地市根據(jù)實際需要招聘專職網(wǎng)格員。棗莊市臺兒莊區(qū)運河街道在深化“全域覆蓋、全科建設、全時服務、信息支撐”的網(wǎng)格化服務治理模式中配備了13名網(wǎng)格長，143名專職網(wǎng)格員。大部分地區(qū)受財力限制并沒有招聘專職人員，常常讓社區(qū)內的工作人員兼任網(wǎng)格員，即使有些地區(qū)招聘了專職網(wǎng)格員，也多賦予其社工身份。如一些地區(qū)打造的專兼職網(wǎng)格員隊伍，但實際是為社區(qū)人員建立的專職隊伍補充機制。這在具體社區(qū)工作中，容易導致網(wǎng)格員和社工身份不明確，職責內容不清晰，社工一個人干兩個人的活等問題，不僅影響著工作積極性，影響著網(wǎng)格員或社工的職業(yè)發(fā)展，更影響著基層隊伍建設的專業(yè)性和職業(yè)化發(fā)展。

三是社區(qū)全科服務管理要求與網(wǎng)格員素養(yǎng)不匹配。一些地區(qū)提出網(wǎng)格員全科要求，即網(wǎng)格員一崗多能，一人處理社區(qū)所有事務，包括信息采集、心理服務、矛盾調處、志愿組織、居民自治組織、一老一小服務等。如山東省濟寧市汶上縣提出打造“全科網(wǎng)格”，甘肅省L社區(qū)提出深化“全科網(wǎng)格”體系建設。然而，一些地區(qū)招聘的網(wǎng)格員要么是“50、60后”年齡較大人員，要么是社會閑散人員，即使招聘了大學畢業(yè)生，也因學校教育和實踐要求“兩張皮”而難以勝任全技能的崗位要求?？偟膩砜?，崗位全科性的專業(yè)技能要求與人員本身素質不匹配，容易造成人們對網(wǎng)格員“期望很高，失望很大”的現(xiàn)象，不利于開展基層群眾工作。

四是“城市管理網(wǎng)格員”稱謂與實際不相符。全國各地網(wǎng)格員稱謂可謂五花八門，有“社區(qū)網(wǎng)格員”“城市網(wǎng)格員”“農村網(wǎng)格員”“數(shù)治網(wǎng)格員”；也有綜治網(wǎng)格員、專職網(wǎng)格員、專屬網(wǎng)格員等。2020年6月28日，人力資源和社會保障部、市場監(jiān)管總局、國家統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)布了“城市管理網(wǎng)格員”新職業(yè)；2022年6月27日，人社部發(fā)布《城市管理網(wǎng)格員職業(yè)技能國家標準》，該職業(yè)已經(jīng)納入2022年版《國家職業(yè)分類大典》。但是，“城市管理網(wǎng)格員”的職業(yè)稱謂與現(xiàn)實不符。一方面，網(wǎng)格員大多活躍在社區(qū)，實踐中大多把網(wǎng)格員稱為“社區(qū)網(wǎng)格員”，如寧夏回族自治區(qū)發(fā)布的《寧夏城市社區(qū)網(wǎng)格員管理辦法》、安徽省發(fā)布的《安徽省城市社區(qū)網(wǎng)格員管理辦法(試行)》以及下轄淮北市發(fā)布的《淮北市城市社區(qū)網(wǎng)格員管理辦法(試行)》。社區(qū)網(wǎng)格員主要負責收集和核實網(wǎng)格內的基本信息，包括人口、房屋、單位、設施等，確保信息的準確性和及時更新，還負責巡查網(wǎng)格內的市容環(huán)境、安全隱患、社會治安等問題，及時處理或上報各類事件。網(wǎng)格員也會參與調解鄰里糾紛，提供咨詢服務，幫助居民解決問題，促進社區(qū)和諧。另一方面，目前全國城鄉(xiāng)都在開展社區(qū)網(wǎng)格化建設，鄉(xiāng)村社區(qū)網(wǎng)格員已經(jīng)成為一支重要的為民服務力量，如山東省聊城市印發(fā)的《聊城市城鄉(xiāng)網(wǎng)格化服務管理條例》和廣東省清遠市印發(fā)的《清遠市城鄉(xiāng)基層網(wǎng)格化服務管理條例》。鄉(xiāng)村網(wǎng)格員專注于農村地區(qū)的網(wǎng)格化治理，主要負責農村社區(qū)的治理和服務，鄉(xiāng)村網(wǎng)格員需要深入農戶，了解村民需求，協(xié)助實施扶貧幫困、農村經(jīng)濟發(fā)展、文化建設等工作，提升農村居民的生活質量。因此，社區(qū)網(wǎng)格員與被官方認定為單一的“城市管理網(wǎng)格員”的稱謂有所偏失。

（二）問題產生的主要原因

一是網(wǎng)格化建設具有過程性和階段性。任何事物的發(fā)展都有其發(fā)展過程和規(guī)律，如庫茲涅茨的經(jīng)濟發(fā)展倒U型假說，馬克思的社會發(fā)展“五階段”理論等。網(wǎng)格化建設和發(fā)展在我國經(jīng)歷了2003年至2009年“網(wǎng)格技術運用到城市管理”的初創(chuàng)階段，2010年至2013年“從城市管理延伸到社會治理”的拓展階段，2014年至2019年“社會治理網(wǎng)格化蓬勃發(fā)展”的整合階段，2020年至今“全面建設社區(qū)網(wǎng)格化”的定型階段。特別是2013年，黨的十八屆三中全會把網(wǎng)格化管理納入了黨的最高級別文件。在黨和國家重視下，在北京市和上海市等先行先試的帶動下，各地鉚足干勁積極作為，網(wǎng)格事業(yè)高歌猛進直線上升發(fā)展。以“網(wǎng)格化”為關鍵詞，知網(wǎng)學術論文數(shù)量從2003年的50余篇增加至2023年的千余篇；實踐領域，早在2003年，北京、寧波等城市開始網(wǎng)格化管理的實踐探索，但尚未印發(fā)正式的政策文件。2006年，北京、上海等地印發(fā)關于網(wǎng)格化管理的監(jiān)督考評辦法，這是網(wǎng)格化管理開始步入制度化建設，以此保障實踐進程。2023年，中央和地方有關網(wǎng)格化的政策文件已近千份。然而，沒有政府適當干預和引導，社會自發(fā)有序向前發(fā)展較為艱難。從發(fā)展規(guī)律及其階段性來看，現(xiàn)階段有必要重視社區(qū)網(wǎng)格化發(fā)展中的問題，可以適當規(guī)范或調適其建設重點和速度，這樣才能保障其健康可持續(xù)發(fā)展。

二是數(shù)字技術迭代升級帶來的挑戰(zhàn)。數(shù)字技術創(chuàng)新推動著網(wǎng)格迭代升級，技術升級改造和不斷創(chuàng)新需要投入大量資源，資源稟賦差異成為地區(qū)之間網(wǎng)格事業(yè)發(fā)展不平衡的重要影響因素。如有些地區(qū)已經(jīng)把網(wǎng)格作為底座和基礎設施，將各項業(yè)務模塊集成后建立更加綜合的平臺系統(tǒng)；有些地區(qū)只是安裝了顯示大屏；有些資金不足的地區(qū)才剛剛起步。網(wǎng)格化應用中衍生出“指尖上的形式主義”現(xiàn)象，存在上線的系統(tǒng)和平臺不好用、智慧督查系統(tǒng)反倒“不智慧”等問題。2021年，中央層面整治形式主義為基層減負專項工作機制辦公室印發(fā)了《關于進一步規(guī)范移動互聯(lián)網(wǎng)應用程序整治指尖上的形式主義的通知》，2023年12月，中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會印發(fā)了《關于防治“指尖上的形式主義”的若干意見》，以進一步深化基層數(shù)字形式主義的治理。由此可見，數(shù)字技術讓城市更加“聰明”，讓政府更加“智慧”的同時，也對社會治理帶來新挑戰(zhàn)，政府自身需要不斷調適才能回應時代發(fā)展要求，基層工作人員和群眾也需要不斷調適身心和工作方式才能適應日新月異的數(shù)字化變革。換言之，如果不能很好地應對這些變化和挑戰(zhàn)，基層社會有可能產生無序問題。

三是社會各界認識不統(tǒng)一。上面千根線全部落到網(wǎng)格員這一根針的針眼里，“什么是網(wǎng)格，一網(wǎng)一大筐”是一些地區(qū)基層實踐的真實寫照。學術界對網(wǎng)格及網(wǎng)格員的解釋相對清晰，但是實踐與理論差距較大，現(xiàn)實情況是大家對網(wǎng)格員認識差異較大，如認為網(wǎng)格員是社工、是城管、是志愿者、是樓棟長等。各地都在做社區(qū)網(wǎng)格工作，到處都能看到網(wǎng)格員袖章和墻上的名牌，但是網(wǎng)格及網(wǎng)格員到底是什么？牽頭單位或主管單位各執(zhí)己見，工作人員和群眾說不清楚，大家似乎并沒有對網(wǎng)格形成基本認知。然而網(wǎng)格員活躍在社區(qū)，與群眾朝夕相處，聯(lián)系最為密切，是政民互動的橋梁，是推進基層社會有序和活力統(tǒng)一發(fā)展的一支重要隊伍。因此，需要厘清社區(qū)網(wǎng)格化概念及其功能作用，明確網(wǎng)格員身份定位和工作職責等，并面向社會進行輿論宣傳引導，增進全社會對這一事業(yè)和職業(yè)的認識。

04

以網(wǎng)格化進一步深化基層社會治理改革

自2003年網(wǎng)格化被運用到城市管理以來，網(wǎng)格化對于經(jīng)濟社會發(fā)展和政府自身建設的影響都是較大的。現(xiàn)階段在圍繞中國式現(xiàn)代化進一步深化改革的大背景下，還需要進一步以網(wǎng)格化深化基層社會治理改革，助推基層治理數(shù)字化底座更加堅實穩(wěn)固。

（一）加強統(tǒng)籌科學分類

從頂層設計上明確統(tǒng)籌機構，制定規(guī)范性或指導性專門文件，適度監(jiān)管各地建設。目前，在中央層面沒有明確統(tǒng)籌機構，更沒有整體性、專門性的規(guī)章制度。鑒于全國基層社會治理網(wǎng)格化全覆蓋的現(xiàn)狀以及存在的上述問題，應當首先明確中央相關機構肩負起統(tǒng)籌指導職能，從頂層設計上做好組織規(guī)劃和業(yè)務指導，明確建設原則和目標，明確各省份建設歸口單位，明確社區(qū)工作者和社區(qū)網(wǎng)格員的職能定位，提出一般性體制機制運行要求，建立以群眾滿意度為重點的考評體系等。

面向全國選樹基層網(wǎng)格化建設典型并科學分類，讓各地“有樣可依”“依樣建格”。如浙江諸暨產生了跨越半個世紀仍歷久彌新的新時代“楓橋經(jīng)驗”；桐鄉(xiāng)市創(chuàng)造了“自治、法治、德治”三治融合的基層治理模式；嘉善縣形成了13條縣域治理經(jīng)驗并被國家發(fā)改委面向全國推廣。這些經(jīng)驗大多已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略并在全國范圍內被復制實施，形成了相對成熟穩(wěn)定的中國治理方案和實踐執(zhí)行體系，被全國各地廣為效仿。復制其他地方經(jīng)驗也是各地推動網(wǎng)格建設的關鍵舉措，但也出現(xiàn)只復制表層不深入內核、不結合自身實際盲目搬套等問題。為此，可以加強和高等院校合作，將學理、政策和實踐結合起來深入研究論證，歸納總結我國現(xiàn)有建設類型，如城市社區(qū)微網(wǎng)格類、鄉(xiāng)村網(wǎng)格入戶服務類等，選樹優(yōu)秀案例進行總結提煉，在全國范圍內進行宣講或展覽，讓各地“有樣可依”“依樣建格”。

（二）持續(xù)加強“制治”建設

制度具有基礎性和根本性作用，能夠保障網(wǎng)格化建設有序開展。共建共治共享的社會治理制度是黨的十九屆五中全會明確提出的重要制度之一，也是黨和國家經(jīng)過長期的探索和實踐做出的符合時代發(fā)展要求的科學判斷。其目的是通過制度建設保障多元主體共同參與社會建設，多元力量共同治理社會和社會成員共同享有治理成果。共建共治共享的社會治理制度體系也是由各領域各子系統(tǒng)的制度安排組成，其中網(wǎng)格化社會治理制度建設是其中重要內容，包括網(wǎng)格劃分和設置、群眾參與網(wǎng)格治理、網(wǎng)格員培養(yǎng)等的制度安排。如浙江省敏銳地捕捉到網(wǎng)格化“智”的特征以及網(wǎng)格對深化基層改革的重要作用，在全國率先提出以“網(wǎng)格智治”助推基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，并同時要求以黨建統(tǒng)領來開展好這些工作。這之后，嘉善縣把省委文件精神落實到位，第一時間出臺《嘉善縣專職網(wǎng)格員綜合管理暫行辦法》等“1+5”制度文件，這一系列文件有力地保障了“網(wǎng)格智治”在嘉善全縣的有序推行，以及保障了在推行過程中治理行為有據(jù)可依，這也為進一步深化基層治理改革奠定了制度基礎。因此，要不斷完善制度體系建設，及時修訂完善已有制度，使其適應新形勢新任務要求；讓制度先行，繼而不斷健全制度，用先行的制度保障進一步深化改革有序進行，讓網(wǎng)格化建設有據(jù)可依，依制執(zhí)行。

（三）持續(xù)加強“數(shù)治”重構

我們已經(jīng)進入了數(shù)字化時代，數(shù)字技術賦能基層社會治理，提升了基層社會治理效能，加速了社會治理現(xiàn)代化進程。從這些年來數(shù)字化技術應用到社會治理場景的效果來看，數(shù)字化對于社會治理的影響是深遠而巨大的。很多技術與業(yè)務場景融合，形成了立體化、智能化社會治安防控體系，矛盾調解處置數(shù)字化機制，數(shù)字系統(tǒng)平臺聯(lián)調聯(lián)動機制等。2024年5月，國家發(fā)展改革委等四部委聯(lián)合發(fā)布《關于深化智慧城市發(fā)展 推進城市全域數(shù)字化轉型的指導意見》，這標志著我國將邁入“全域數(shù)字化轉型”新階段，全領域、全方面、規(guī)范化、整體性的社會治理數(shù)字化轉型時代即將到來。又如山東省汶上縣充分發(fā)揮數(shù)據(jù)賦能網(wǎng)格化治理的倍增效應，自主打造“數(shù)治中都”服務管理平臺，建立AI預警24小時全閉環(huán)辦理機制，極大改變社區(qū)服務方式，激活社會治理“新引擎”。顯然，在數(shù)字化時代背景下，進一步深化基層治理改革仍然需要持續(xù)向“智”要動能，運用數(shù)字技術和數(shù)據(jù)資源來倒逼各部門行動和聯(lián)動，倒逼各級治理體制機制等結構性重構。

（四）持續(xù)加強“合力”共治

治理的核心要義之一就是主體的多元性，黨委、政府、社會組織以及群眾等在治理中分別發(fā)揮著“引領”“主導”“協(xié)同”“參與”的作用。網(wǎng)格化本身就是來自基層實踐的創(chuàng)新創(chuàng)造，是多元主體，特別是廣大群眾基于實際需要而獨創(chuàng)的具有中國特色的基層治理模式。按照國家標準300~500戶一名專職網(wǎng)格員，省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級網(wǎng)格中心（綜治中心、網(wǎng)格化服務管理中心、治理中心）近60萬個的數(shù)量，全國有超百萬從業(yè)人員，而且這些人員大多工作在基層社區(qū)。除了從中央層面對網(wǎng)格建設進行指導和規(guī)范以外，也可以通過電視、電影、新聞的宣傳報道，以及先行先試或案例分享等各種形式，厘清社區(qū)工作者和社區(qū)網(wǎng)格員的異同性，以及社區(qū)網(wǎng)格屬性、特征和范圍，向老百姓普及網(wǎng)格基本知識，讓各級政府和廣大群眾了解并理解網(wǎng)格功能定位，在全社會形成相對統(tǒng)一的思想認識。如江蘇省張家港組織開展多形式網(wǎng)格宣傳活動，網(wǎng)格員結合日常網(wǎng)格工作，充分利用公示牌、電子顯示屏、短信、微網(wǎng)群等多種方式，“線上+線下”同步宣傳網(wǎng)格化工作，不斷提升網(wǎng)格化工作的群眾知曉等。這樣將有助于社會各界形成共識和合力，在共建共治共享中助推網(wǎng)格化健康可持續(xù)發(fā)展。

囿于篇幅，公號舍去注釋和參考文獻，完整版本詳見《社會治理》2024年第5期。

來源：社會治理期刊公眾號