張會(huì)平

電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)檎當(dāng)?shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)要素治理、數(shù)字政府建設(shè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策。

薛玉玉

電子科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)檎當(dāng)?shù)據(jù)治理。

摘要：一體化公共數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)有助于推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的建立與實(shí)施?；谝延醒芯亢投嗟貙?shí)踐，從理論層面明確了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等結(jié)構(gòu)性分置的方案，初步理清了三種權(quán)利的內(nèi)涵；指出由于當(dāng)前的方案是基于行政邏輯而不是完善的法律機(jī)制，所有權(quán)問題會(huì)影響結(jié)構(gòu)性分置方案的實(shí)施，需要數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)起責(zé)任，發(fā)揮多重作用。公共數(shù)據(jù)范圍的劃定，個(gè)人、企業(yè)信息的困擾，數(shù)據(jù)分類分級，數(shù)據(jù)提供單位的供給意愿，流通和交易生態(tài)環(huán)境的打造，安全保障體系的調(diào)整優(yōu)化等也會(huì)限制、阻礙甚至沖擊產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的實(shí)施。需要從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的整體邏輯出發(fā)，堅(jiān)持以公共利益為導(dǎo)向破除認(rèn)識誤區(qū)，以數(shù)據(jù)資產(chǎn)化為牽引推進(jìn)地方實(shí)踐，持續(xù)推進(jìn)頂層制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)，著力構(gòu)建上下貫通的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，多方位助力產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的實(shí)施，為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度探索出可實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù)；授權(quán)運(yùn)營；產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制；產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置；數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度

一、問題提出

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（簡稱“數(shù)據(jù)二十條”）指出，要建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、數(shù)據(jù)要素流通和交易、數(shù)據(jù)要素收益分配、數(shù)據(jù)要素治理四項(xiàng)制度。其中，建立保障權(quán)益、合規(guī)使用的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度是數(shù)據(jù)要素高質(zhì)量供給的基礎(chǔ)，也是數(shù)據(jù)要素流通交易的前提?！皵?shù)據(jù)二十條”提出“建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制”的建議，并分別針對建立公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人信息數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機(jī)制提出了原則性意見。公共數(shù)據(jù)由各級黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生，有賴于近年持續(xù)推動(dòng)的跨層級、跨部門、跨系統(tǒng)共享，一體化公共數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)在全國范圍內(nèi)已有雛形，在上海、浙江、貴州等地更是有了較高水平落地。公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、存儲、加工、處理、共享、使用主要在相對封閉和安全的電子政務(wù)外網(wǎng)內(nèi)完成，公共數(shù)據(jù)不出電子政務(wù)外網(wǎng)，就能實(shí)現(xiàn)不同來源的公共數(shù)據(jù)融通應(yīng)用。由于不同來源的公共數(shù)據(jù)能夠在相對安全的空間中“見面”并產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值，而有關(guān)主體的各類數(shù)據(jù)行為又能夠全過程記錄、追溯，使得建立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制更具優(yōu)勢，“數(shù)據(jù)二十條”提出的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建思路有望在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中率先實(shí)施。

“數(shù)據(jù)二十條”發(fā)布后，學(xué)者們圍繞產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置下一般的數(shù)據(jù)權(quán)利配置以及針對公共數(shù)據(jù)的確權(quán)授權(quán)已經(jīng)形成一批開創(chuàng)性成果，不僅為有關(guān)建議的實(shí)踐落地提供了有益指導(dǎo)，而且為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)后續(xù)研究提供了理論參考。然而，到底該如何理解和界定數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)（簡稱“三權(quán)”），已有研究并沒有形成共識；對于如何在實(shí)際運(yùn)行過程中落實(shí)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)性分置、有效保障數(shù)據(jù)各方的權(quán)益還處于探索之中，在法律機(jī)制建設(shè)上更是面臨著諸多挑戰(zhàn)。因此，本文以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營這一相對容易推進(jìn)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制實(shí)施的領(lǐng)域，并結(jié)合《浙江省公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營管理辦法（試行）》（簡稱“浙江辦法”）、《北京市公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營管理辦法（征求意見稿）》（簡稱“北京辦法”）以及筆者在成都、貴州、海南、深圳等地的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，探討產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的理論構(gòu)建，一方面為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營研究提供參考，為各地實(shí)踐探索提供指導(dǎo)；另一方面，也為企業(yè)數(shù)據(jù)、個(gè)人信息數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建提供借鑒。本文主要研究三個(gè)問題：一是基于“數(shù)據(jù)二十條”和浙江、北京等地的實(shí)踐，從理論上該如何構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制？二是從理論層面構(gòu)建的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制在實(shí)施過程中會(huì)面臨什么問題？三是如何認(rèn)識和解決實(shí)施中面臨的問題？

二、公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)研究回顧

已有學(xué)者對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置的定義、“三權(quán)”的內(nèi)涵、“三權(quán)”與現(xiàn)有法律機(jī)制間的關(guān)系以及在實(shí)際運(yùn)行中如何分置“三權(quán)”進(jìn)行了研究；同時(shí)，也有研究探討了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置下的公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)問題，其中包括公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的確權(quán)授權(quán)思路。

（一）產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置下的數(shù)據(jù)權(quán)利配置

“數(shù)據(jù)二十條”提出的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置方案淡化了數(shù)據(jù)的所有權(quán)，突出的是數(shù)據(jù)的使用權(quán)，目的是為了推動(dòng)各類主體對數(shù)據(jù)的使用，聚焦的是數(shù)據(jù)流通交易以及數(shù)據(jù)價(jià)值的共享。張新寶把數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)性分置界定為“根據(jù)數(shù)據(jù)要素的客體性質(zhì)及其價(jià)值創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)方式，分別界定數(shù)據(jù)收集（持有）、加工、使用等環(huán)節(jié)各主體享有的相應(yīng)財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。周漢華認(rèn)為“‘數(shù)據(jù)二十條’采用的‘數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)’概念，完全不同于傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)或財(cái)權(quán)概念”，強(qiáng)調(diào)的是數(shù)據(jù)相關(guān)方可以通過不同的方式使用數(shù)據(jù)。楊東和趙秉元把數(shù)據(jù)資源持有權(quán)理解為“對數(shù)據(jù)資源持有者的權(quán)益保護(hù)，既是對數(shù)據(jù)控制事實(shí)狀態(tài)的確權(quán)承認(rèn)，也反映了促進(jìn)國家數(shù)據(jù)資源登記匯總和強(qiáng)化數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)的公共利益”；認(rèn)為數(shù)據(jù)加工使用權(quán)是包含加工權(quán)、使用權(quán)的復(fù)合權(quán)益；而數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)是指“企業(yè)開發(fā)、使用、交易和支配數(shù)據(jù)產(chǎn)品的權(quán)利”，是一種競爭性權(quán)益。關(guān)于“三權(quán)”的理解停留在理論層面，并沒有結(jié)合具體實(shí)踐。申衛(wèi)星指出，我國民法從未使用過“持有權(quán)”和“加工使用權(quán)”的概念；按照現(xiàn)行法律，產(chǎn)品所有者可以對產(chǎn)品進(jìn)行許可、使用乃至交易，此類經(jīng)營性行為是產(chǎn)品所有權(quán)的一項(xiàng)當(dāng)然的權(quán)能，分置的數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)顯然與此不同；如何將“數(shù)據(jù)二十條”中的政策語言轉(zhuǎn)化為法律語言，在法律上真正落地“三權(quán)”，還有大量工作要做。

關(guān)于如何在實(shí)際運(yùn)行過程中分置“三權(quán)”，構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制，也有學(xué)者提出了建議。高富平認(rèn)為，“與其說數(shù)據(jù)持有者權(quán)是一種數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，不如說是構(gòu)建數(shù)據(jù)流通利用秩序的制度工具”；同時(shí)，提出在原始數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品二分前提下明確數(shù)據(jù)持有者的法律規(guī)范，包括數(shù)據(jù)資源持有者權(quán)的規(guī)范、數(shù)據(jù)產(chǎn)品持有者的規(guī)范、數(shù)據(jù)持有者的授權(quán)規(guī)范三個(gè)方面。商建剛指出，2020—2022年有關(guān)數(shù)據(jù)要素權(quán)益配置研究的三個(gè)維度，即數(shù)據(jù)控制、數(shù)據(jù)利用、數(shù)據(jù)流通，分別與數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的頂層制度設(shè)計(jì)相契合，構(gòu)建數(shù)據(jù)要素權(quán)益配置的中國方案應(yīng)以數(shù)據(jù)控制為前提，以數(shù)據(jù)流通為進(jìn)路，以數(shù)據(jù)利用為保障。張素華認(rèn)為，數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置的法律實(shí)現(xiàn)首先要對數(shù)據(jù)進(jìn)行分類，在此基礎(chǔ)上分別進(jìn)行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置；現(xiàn)階段應(yīng)以企業(yè)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)為分類基礎(chǔ)構(gòu)建數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，暫不涉及個(gè)人數(shù)據(jù)。申衛(wèi)星指出，“數(shù)據(jù)二十條”淡化所有權(quán)，并不等于否定所有權(quán)，所有權(quán)是數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的根基，數(shù)據(jù)確權(quán)不可忽視所有權(quán)；同時(shí)，提出圍繞數(shù)據(jù)資源、數(shù)據(jù)集合、數(shù)據(jù)產(chǎn)品三級市場結(jié)構(gòu)探討確權(quán)及其實(shí)現(xiàn)路徑，數(shù)據(jù)資源階段考慮“所有權(quán)+持有權(quán)”的分置結(jié)構(gòu)，數(shù)據(jù)集合階段對應(yīng)的是數(shù)據(jù)加工使用權(quán)，數(shù)據(jù)產(chǎn)品階段則是“所有權(quán)+經(jīng)營權(quán)”的分置結(jié)構(gòu)。

（二）產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置下公共數(shù)據(jù)的確權(quán)授權(quán)

張新寶將公共數(shù)據(jù)確權(quán)界定為“公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、收集等各個(gè)處理環(huán)節(jié)各種相關(guān)主體在行政法上的管理權(quán)限和民事財(cái)產(chǎn)權(quán)利”；把公共數(shù)據(jù)授權(quán)定義為“公共數(shù)據(jù)的提供、使用是在公共管理機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)依法授予相應(yīng)權(quán)限前提下由相關(guān)機(jī)構(gòu)和企業(yè)（公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營者）等無償或有償使用公共數(shù)據(jù)”。申衛(wèi)星認(rèn)為公共數(shù)據(jù)分為兩類，相應(yīng)地，也就有兩種確權(quán)方式：一類是與個(gè)人和企業(yè)無涉的公共數(shù)據(jù)，這類公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)應(yīng)是國家，政府機(jī)關(guān)享有持有權(quán)和加工使用權(quán)；另一類是含有個(gè)人信息或企業(yè)信息的公共數(shù)據(jù)，這類公共數(shù)據(jù)的所有權(quán)則是個(gè)人或企業(yè)，作為采集者的政府機(jī)關(guān)享有數(shù)據(jù)資源持有權(quán)。盡管“數(shù)據(jù)二十條”淡化了所有權(quán)，但是所有權(quán)問題無疑依然是數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)的關(guān)鍵性問題。

具體到公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，也有學(xué)者提出了針對性的確權(quán)授權(quán)思路。張斯睿和閆樹提出公共數(shù)據(jù)的資源持有權(quán)應(yīng)歸屬于因履職或提供公共服務(wù)而收集、產(chǎn)生數(shù)據(jù)的部門，數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)則由公共數(shù)據(jù)資源持有方授予經(jīng)過合法合規(guī)方式篩選出來的具備相應(yīng)技術(shù)能力的社會(huì)主體。這一觀點(diǎn)確實(shí)體現(xiàn)了“數(shù)據(jù)二十條”提出的結(jié)構(gòu)性分置方案，但是該研究對有關(guān)問題的論述并不詳細(xì)，也沒有系統(tǒng)探討實(shí)施中面臨的問題。東方強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營“并不是將數(shù)據(jù)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方，而是獲得服務(wù)資質(zhì)的第三方依法對被授權(quán)的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理，提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)等”；同時(shí)指出，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營要全過程監(jiān)管，并保持透明度。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行會(huì)涉及到所有權(quán)問題，而且要建立安全措施確保產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的實(shí)施。李悅提出公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營整個(gè)過程目前主要依托授權(quán)運(yùn)營協(xié)議，不論是數(shù)據(jù)產(chǎn)品權(quán)屬、利益分配規(guī)則、安全保障責(zé)任，還是違約責(zé)任判定、公共利益保護(hù)，都是基于或參考授權(quán)運(yùn)營協(xié)議。從實(shí)踐角度而言，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行還是基于行政機(jī)制，而不是完善的法律機(jī)制。除法律層面的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行研究外，基于行政邏輯的研究也很有必要。

綜合而言，包括公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營在內(nèi)的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，特別是法律上的實(shí)現(xiàn)機(jī)制建立還有較長的路要走，相應(yīng)的理論研究還需要持續(xù)完善。“數(shù)據(jù)二十條”的出臺更多是希望各地、各行業(yè)能夠積極探索起來，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)并解決問題，為國家制定有關(guān)制度和法律法規(guī)提供有益參考。對于市場化建設(shè)更為容易的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營而言，盡快建立產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制并實(shí)際運(yùn)行起來尤為重要。目前，關(guān)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的探討盡管思路較為清晰、觀點(diǎn)也相對一致，但有關(guān)研究還不系統(tǒng)，與實(shí)踐結(jié)合也不夠緊密，尤其是沒有考慮在缺少法律保障的情況下實(shí)際實(shí)施起來還是會(huì)面臨不少問題，需要認(rèn)真審視，并想辦法盡可能解決這些問題。本文試圖在借鑒已有相關(guān)研究并結(jié)合地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，首先從理論層面探討公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建，但無意從法律實(shí)現(xiàn)角度研究公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的產(chǎn)權(quán)機(jī)制，而是從產(chǎn)權(quán)能夠運(yùn)行起來的角度展開研究；其次是剖析產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制實(shí)施可能面臨的問題以及相應(yīng)的解決路徑。

三、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的理論建構(gòu)

基于已有研究以及“數(shù)據(jù)二十條”和浙江、北京的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營管理辦法，構(gòu)建公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)權(quán)運(yùn)營機(jī)制（參見圖1）。構(gòu)建的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制不僅考慮了“三權(quán)”的結(jié)構(gòu)性分置，而且考慮了繞不開的所有權(quán)對產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的影響?？紤]到當(dāng)前的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行主要是基于行政機(jī)制，也一并考慮了數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)權(quán)運(yùn)行中的定位。

（一）關(guān)于“三權(quán)”的分置

對于“三權(quán)”的分置，已有研究基本上都是主張數(shù)據(jù)提供單位，也就是政府部門和負(fù)責(zé)（或參與）提供公共服務(wù)的企事業(yè)單位享有數(shù)據(jù)資源持有權(quán)，而數(shù)據(jù)運(yùn)營單位享有公共數(shù)據(jù)的加工使用權(quán)以及形成產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)營權(quán)。這一結(jié)構(gòu)性分置的方案符合“數(shù)據(jù)二十條”的總體思路，在浙江和北京的管理辦法中也有體現(xiàn)。

“浙江辦法”將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營定義為縣級以上政府按程序依法授權(quán)法人或者非法人組織對授權(quán)的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行加工處理，開發(fā)形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，并向社會(huì)提供的行為。這一定義實(shí)質(zhì)上就是讓數(shù)據(jù)運(yùn)營單位享有數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)，而且明確了是縣級以上政府，即省、市、縣三級政府有權(quán)將這兩種權(quán)利授予數(shù)據(jù)運(yùn)營單位。對于數(shù)據(jù)資源持有權(quán)，該辦法并沒有明確指出，但是規(guī)定了“公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)做好本領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)的治理、申請審核及安全監(jiān)管等授權(quán)運(yùn)營相關(guān)工作”，隱含了數(shù)據(jù)提供單位享有數(shù)據(jù)資源持有權(quán)。

北京采用的是公共數(shù)據(jù)專區(qū)的授權(quán)運(yùn)營方式，包括面向行業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用場景的領(lǐng)域類專區(qū)、面向重點(diǎn)區(qū)域或特定場景的區(qū)域類專區(qū)，以及面向跨領(lǐng)域、跨區(qū)域綜合應(yīng)用場景的綜合基礎(chǔ)類專區(qū)。專區(qū)運(yùn)營單位就是數(shù)據(jù)運(yùn)營單位，北京的辦法規(guī)定“專區(qū)運(yùn)營單位應(yīng)建設(shè)數(shù)據(jù)開發(fā)與運(yùn)營管理平臺，做好授權(quán)數(shù)據(jù)加工處理環(huán)節(jié)的管理”，這實(shí)際上就是給專區(qū)運(yùn)營單位授予了數(shù)據(jù)加工使用權(quán)；規(guī)定“專區(qū)運(yùn)營單位圍繞其形成的可面向市場提供的數(shù)據(jù)產(chǎn)品及服務(wù)，應(yīng)及時(shí)將相關(guān)定價(jià)及依據(jù)、應(yīng)用場景、使用范圍及方式等向?qū)^(qū)監(jiān)管部門備案”，即將數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)授予專區(qū)運(yùn)營單位。與“浙江辦法”類似，“北京辦法”也沒有明確提到數(shù)據(jù)資源持有權(quán)，但是也有相似的隱含規(guī)定，如“專區(qū)運(yùn)營單位結(jié)合應(yīng)用場景按需提出公共數(shù)據(jù)共享申請，由專區(qū)監(jiān)管部門進(jìn)行評估確認(rèn)，經(jīng)數(shù)據(jù)提供部門審核同意后依托市大數(shù)據(jù)平臺實(shí)施共享”。另外，“北京辦法”還鼓勵(lì)專區(qū)運(yùn)營單位邀請合作方參與授權(quán)運(yùn)營，由專區(qū)運(yùn)營單位“按需向合作方授予數(shù)據(jù)獲取、產(chǎn)品和場景授權(quán)、權(quán)屬管控等方面的權(quán)限”，實(shí)質(zhì)上就是允許專區(qū)運(yùn)營單位把數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)授出去。

基于已有研究和實(shí)踐，可以在理論層面基本確立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的“三權(quán)”結(jié)構(gòu)性分置方案，即數(shù)據(jù)提供單位享有數(shù)據(jù)資源持有權(quán)，而數(shù)據(jù)運(yùn)營單位從各級政府那里授權(quán)獲得數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)。

（二）關(guān)于“三權(quán)”的理解

1.數(shù)據(jù)資源持有權(quán)

關(guān)于數(shù)據(jù)資源持有權(quán)，浙江和北京的管理辦法都沒有明確提到。“浙江辦法”提到了數(shù)據(jù)提供單位要做好數(shù)據(jù)治理、申請審核、安全監(jiān)管等工作?！氨本┺k法”要求數(shù)據(jù)提供單位對授權(quán)運(yùn)營進(jìn)行審核，同意后才能實(shí)施共享和運(yùn)營；要求數(shù)據(jù)提供單位參與共同建立數(shù)據(jù)質(zhì)量逐級倒查反饋機(jī)制，對于存在的數(shù)據(jù)質(zhì)量問題，數(shù)據(jù)提供單位在職責(zé)范圍內(nèi)要及時(shí)處理并予以反饋；還規(guī)定對數(shù)據(jù)提供單位參與安全運(yùn)營和應(yīng)用的績效進(jìn)行考核。

在這兩個(gè)辦法中，關(guān)于數(shù)據(jù)提供單位的數(shù)據(jù)資源持有權(quán)，體現(xiàn)在要積極參與和落實(shí)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的有關(guān)工作，更多是責(zé)任履行。至于數(shù)據(jù)資源持有權(quán)的來源，應(yīng)是由于數(shù)據(jù)提供單位在履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生了這些公共數(shù)據(jù)，而且通過搭建或應(yīng)用電子政務(wù)系統(tǒng)采集、存儲、處理、使用了這些公共數(shù)據(jù)。具有了相應(yīng)的數(shù)據(jù)資源持有權(quán)之后，為了促進(jìn)公共數(shù)據(jù)的流通和交易，數(shù)據(jù)提供單位就要落實(shí)授權(quán)運(yùn)營的有關(guān)責(zé)任，包括對授權(quán)運(yùn)營的審核、數(shù)據(jù)分享的落實(shí)、數(shù)據(jù)質(zhì)量的管控等。

2.數(shù)據(jù)加工使用權(quán)

關(guān)于數(shù)據(jù)加工使用權(quán)，“浙江辦法”規(guī)定“授權(quán)運(yùn)營單位在數(shù)據(jù)加工處理或提供服務(wù)過程中發(fā)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)質(zhì)量問題的，可向公共數(shù)據(jù)主管部門提出數(shù)據(jù)治理需求”，這就意味著數(shù)據(jù)運(yùn)營單位享有在數(shù)據(jù)加工使用過程中對數(shù)據(jù)質(zhì)量提出質(zhì)疑并要求修改完善的權(quán)利；規(guī)定“授權(quán)運(yùn)營單位通過一體化數(shù)字資源系統(tǒng)提交公共數(shù)據(jù)需求清單，涉及省回流市、縣（市、區(qū)）數(shù)據(jù)的，應(yīng)經(jīng)省公共數(shù)據(jù)主管部門同意”，這就意味著市、縣級政府確定的數(shù)據(jù)運(yùn)營單位享有向省級提出數(shù)據(jù)回流的權(quán)利；規(guī)定“經(jīng)公共數(shù)據(jù)主管部門審核批準(zhǔn)后，授權(quán)運(yùn)營單位可將依法合規(guī)獲取的社會(huì)數(shù)據(jù)導(dǎo)入授權(quán)運(yùn)營域，與授權(quán)運(yùn)營的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行融合計(jì)算”，這就意味著數(shù)據(jù)運(yùn)營單位享有開展公共數(shù)據(jù)與社會(huì)數(shù)據(jù)融合計(jì)算的權(quán)利。除了權(quán)利之外，“浙江辦法”還規(guī)定了數(shù)據(jù)運(yùn)營單位在數(shù)據(jù)加工處理過程中需要履行的諸多義務(wù)。

“北京辦法”要求專區(qū)運(yùn)營單位的“數(shù)據(jù)開發(fā)與運(yùn)營管理平臺的功能包括但不限于數(shù)據(jù)加工處理人員的實(shí)名認(rèn)證與備案管理，操作行為的記錄和審查管理，原始數(shù)據(jù)的加密和脫敏管理，元數(shù)據(jù)管理，數(shù)據(jù)模型的訓(xùn)練和驗(yàn)證功能，數(shù)據(jù)產(chǎn)品的提供、交易和計(jì)價(jià)功能”；同時(shí)，也鼓勵(lì)專區(qū)運(yùn)營單位積極引入相關(guān)社會(huì)數(shù)據(jù)，拓展政企融合應(yīng)用場景，穩(wěn)步構(gòu)建具有專區(qū)特色的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。數(shù)據(jù)運(yùn)營單位的數(shù)據(jù)加工使用權(quán)是多方面的，只要滿足安全要求，應(yīng)充分發(fā)揮數(shù)據(jù)運(yùn)營單位的各種數(shù)據(jù)加工能力，給予其充足的數(shù)據(jù)加工使用權(quán)。但也要注意，數(shù)據(jù)運(yùn)營單位對公共數(shù)據(jù)的加工處理不能改變數(shù)據(jù)的內(nèi)容，要與數(shù)據(jù)提供單位持有的內(nèi)容保持一致，包括不能隨意修改數(shù)據(jù)的數(shù)值、不能刪除數(shù)據(jù)行、不能提供不實(shí)信息等。

3.數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)營權(quán)

關(guān)于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)營權(quán)，“浙江辦法”將數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)界定為“利用公共數(shù)據(jù)加工形成的數(shù)據(jù)包、數(shù)據(jù)模型、數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)服務(wù)、數(shù)據(jù)報(bào)告、業(yè)務(wù)服務(wù)等”；要求數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)按照國家和省有關(guān)數(shù)據(jù)要素市場規(guī)則流通交易。

“北京辦法”鼓勵(lì)專區(qū)“以模型、核驗(yàn)等產(chǎn)品和服務(wù)等形式向社會(huì)提供服務(wù)”；規(guī)定專區(qū)運(yùn)營單位“圍繞其形成的可面向市場提供的數(shù)據(jù)產(chǎn)品及服務(wù)，應(yīng)及時(shí)將相關(guān)定價(jià)及依據(jù)、應(yīng)用場景、使用范圍及方式等向?qū)^(qū)監(jiān)管部門備案”。數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)就是允許數(shù)據(jù)運(yùn)營單位面向市場提供多元化的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。

對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營而言，在“三權(quán)”當(dāng)中，數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵是比較明確的，也是便于實(shí)踐操作的，但數(shù)據(jù)加工使用權(quán)的范圍需要基于持續(xù)的實(shí)踐探索才能夠明確下來。數(shù)據(jù)運(yùn)營單位到底能夠?qū)矓?shù)據(jù)作哪些方面的加工處理，到底可以在什么情形下開展不同的加工處理，到底如何與合作單位分享數(shù)據(jù)加工處理權(quán)，以及在加工處理中到底需要遵循哪些具體原則等，這些問題目前尚不能在理論層面給予澄清，需要基于豐富的實(shí)踐才能形成標(biāo)準(zhǔn)。

（三）繞不開的所有權(quán)問題

“數(shù)據(jù)二十條”依據(jù)是否承載個(gè)人信息，對公共數(shù)據(jù)是有區(qū)分的。例如，第四條規(guī)定“對不承載個(gè)人信息和不影響公共安全的公共數(shù)據(jù)，推動(dòng)按用途加大供給使用范圍”，隱含著這種區(qū)分。第六條要求對承載個(gè)人信息的數(shù)據(jù)，不得采取“一攬子授權(quán)”、強(qiáng)制同意等方式過度收集個(gè)人信息；這一要求在浙江和北京的管理辦法中都類似的規(guī)定，也表明是否承載個(gè)人信息是要進(jìn)行區(qū)分的。對承載企業(yè)信息的公共數(shù)據(jù)也要加以區(qū)分，這在浙江和北京的管理辦法中也有體現(xiàn)。

對于不承載個(gè)人信息、企業(yè)信息的公共數(shù)據(jù)，其所有權(quán)應(yīng)考慮明確給予各級政府，這樣更能夠發(fā)掘這類公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這一考慮在浙江和北京的管理辦法中已經(jīng)體現(xiàn)。“浙江辦法”指出，由縣級以上政府按程序依法授權(quán)法人或者非法人組織開展公共數(shù)據(jù)運(yùn)營，也是由縣級以上政府與數(shù)據(jù)運(yùn)營單位簽訂授權(quán)運(yùn)營協(xié)議；“北京辦法”明確規(guī)定由北京市人民政府開展公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營，也是由北京市人民政府確定授權(quán)運(yùn)營協(xié)議簽訂模式。

對于承載個(gè)人信息的公共數(shù)據(jù)，不論是“數(shù)據(jù)二十條”，還是浙江和北京的管理辦法，都規(guī)定其使用和流通交易要獲得個(gè)人的同意。對于涉及商業(yè)秘密、保密商務(wù)信息的公共數(shù)據(jù)，“浙江辦法”規(guī)定要應(yīng)經(jīng)過脫敏、脫密處理，或經(jīng)相關(guān)數(shù)據(jù)所指向的法人、非法人組織依法授權(quán)同意后獲取。對于涉及商業(yè)秘密的公共數(shù)據(jù)，“北京辦法”規(guī)定要在獲得真實(shí)、有效、安全授權(quán)后按應(yīng)用場景使用。這就表明公共數(shù)據(jù)涉及個(gè)人信息、企業(yè)信息的，其所有權(quán)還是相應(yīng)的個(gè)人和企業(yè)。

盡管“數(shù)據(jù)二十條”和地方的辦法都傾向于淡化和模糊化所有權(quán)問題，但是所有權(quán)問題勢必會(huì)困擾“三權(quán)”結(jié)構(gòu)性分置方案的運(yùn)行，特別是承載個(gè)人、企業(yè)信息的公共數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)的運(yùn)營如何征得個(gè)人、企業(yè)的同意會(huì)成為非常棘手的問題。從理論角度而言，當(dāng)前的“三權(quán)”結(jié)構(gòu)性分置方案是暫時(shí)的，要加快研究所有權(quán)與“三權(quán)”之間的關(guān)系，特別是要在法律層面予以全面梳理分析，為國家制定數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)方面的法律提供支持。

（四）數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的定位

當(dāng)前的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制是基于行政邏輯展開的，數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)需要在其中發(fā)揮重要作用。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的建立和實(shí)施要從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的整體邏輯出發(fā)去思考。一方面，產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制是授權(quán)運(yùn)營開展起來的保障，啟動(dòng)授權(quán)運(yùn)營要建立起初步的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制；另一方面，授權(quán)運(yùn)營的方方面面又與產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制高度關(guān)聯(lián)，不管是數(shù)據(jù)運(yùn)營單位的篩選與管理，還是數(shù)據(jù)提供單位對數(shù)據(jù)的提供與治理，或是數(shù)據(jù)監(jiān)管單位對數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管，都要處理好產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制。浙江提出成立省級公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制，由公共數(shù)據(jù)、網(wǎng)信、發(fā)展改革、經(jīng)信、公安、國家安全、司法行政、財(cái)政、市場監(jiān)管等省級單位組成，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌管理和推動(dòng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，但是具體工作還是主要由公共數(shù)據(jù)主管部門（也就是本文所說的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)）來完成。北京是由經(jīng)濟(jì)和信息化局作為數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，具體完成公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的主要管理工作。數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)至少要扮演好以下四種角色，才能建立起公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制。

一是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營工作的執(zhí)行組織單位。產(chǎn)權(quán)運(yùn)行起來的前提是公共數(shù)據(jù)授權(quán)能夠開展起來，數(shù)據(jù)管理單位要先把工作干起來。不論是浙江還是北京，都規(guī)定數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的執(zhí)行組織單位。“浙江辦法”規(guī)定數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，即公共數(shù)據(jù)主管部門負(fù)責(zé)落實(shí)協(xié)調(diào)機(jī)制確定的工作；“北京辦法”要求數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，即經(jīng)濟(jì)和信息化局承擔(dān)綜合基礎(chǔ)類公共數(shù)據(jù)專區(qū)監(jiān)管責(zé)任，指導(dǎo)綜合基礎(chǔ)類公共數(shù)據(jù)專區(qū)的建設(shè)和運(yùn)營，以及接受申請、專家評審等工作。

二是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營安全保障的管理單位。數(shù)據(jù)要素流通和交易要以安全為前提，產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的建立同樣基于有關(guān)單位把安全保障好。“數(shù)據(jù)二十條”指出，要把安全貫穿數(shù)據(jù)供給、流通、使用全過程。對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)而言，盡管是一項(xiàng)開創(chuàng)性的工作，但是必須以安全為前提，要統(tǒng)籌好發(fā)展和安全；另一方面，盡管數(shù)據(jù)運(yùn)營單位應(yīng)具備安全保障能力，要落實(shí)安全保障的責(zé)任，但是數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)要承擔(dān)起安全保障的管理工作，推動(dòng)數(shù)據(jù)運(yùn)營單位嚴(yán)格落實(shí)安全保障責(zé)任?！罢憬k法”明確規(guī)定“公共數(shù)據(jù)主管部門應(yīng)加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)安全管理”。

三是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營規(guī)則制定的策動(dòng)單位。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是在沒有完整的國家政策和法律作為保障的情況下開展的，相應(yīng)的規(guī)則需要由數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)獨(dú)自制定或會(huì)同有關(guān)部門制定，其中當(dāng)然包括產(chǎn)權(quán)運(yùn)行規(guī)則。“北京辦法”明確規(guī)定由“經(jīng)濟(jì)和信息化局負(fù)責(zé)制定公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)運(yùn)營規(guī)則”；“浙江辦法”要求公共數(shù)據(jù)主管單位會(huì)同有關(guān)單位制定應(yīng)急預(yù)案、完善數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的市場化運(yùn)營管理制度、建立數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，等等。

四是公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營績效考核的實(shí)施單位。“浙江辦法”規(guī)定“公共數(shù)據(jù)主管部門會(huì)同有關(guān)單位或委托第三方機(jī)構(gòu)，對本級授權(quán)運(yùn)營單位開展授權(quán)運(yùn)營情況年度評估”；“北京辦法”要求由“經(jīng)濟(jì)和信息化局統(tǒng)籌制定公共數(shù)據(jù)專區(qū)運(yùn)營績效考核評估指標(biāo)體系，定期組織專區(qū)監(jiān)管部門、數(shù)據(jù)提供部門等開展專區(qū)安全運(yùn)營及應(yīng)用績效考核評估”。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營績效考核不僅要對數(shù)據(jù)運(yùn)營單位的績效進(jìn)行考核，還要對數(shù)據(jù)提供單位的績效進(jìn)行考核。對產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制而言，迫切需要數(shù)據(jù)提供單位提供高質(zhì)量數(shù)據(jù)，而這就依賴績效考核機(jī)制的建立和實(shí)施。

四、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制實(shí)施面臨的問題

“數(shù)據(jù)二十條”要求在維護(hù)國家數(shù)據(jù)安全、保護(hù)個(gè)人信息和商業(yè)秘密的前提下，通過探索建立產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置強(qiáng)化高質(zhì)量數(shù)據(jù)供給，推進(jìn)數(shù)據(jù)要素的市場化流通交易。前一部分從理論層面建構(gòu)的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制，盡管總體思路清晰，也符合當(dāng)前的實(shí)踐需要，但是在實(shí)施中依然面臨不少問題。

（一）公共數(shù)據(jù)范圍的劃定以及個(gè)人信息、企業(yè)數(shù)據(jù)的困擾

盡管國家和很多地方出臺的政策文件對公共數(shù)據(jù)有明確的界定，但是在實(shí)際劃定公共數(shù)據(jù)的范圍時(shí)，各方的意見并不一致甚至存在很大的分歧。例如，供水、供電、供氣、公共交通等提供公共服務(wù)的市場主體采集和使用的數(shù)據(jù)中不能全部都?xì)w為公共數(shù)據(jù)；各類學(xué)校在履行公共服務(wù)職能過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)也不能都劃為公共數(shù)據(jù)；醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供醫(yī)療服務(wù)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)中，哪些要?jiǎng)潪楣矓?shù)據(jù)更是存在很大爭議。公共數(shù)據(jù)范圍劃定的困難會(huì)對產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的實(shí)施帶來壓力：一方面，對于各級政府以及數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)運(yùn)營機(jī)構(gòu)而言，為了加速推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，難免會(huì)有將公共數(shù)據(jù)范圍劃得更廣的傾向；另一方面，對于提供公共服務(wù)的企業(yè)和事業(yè)單位而言，又會(huì)特別注重持有數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，不想納入其中。

“數(shù)據(jù)二十條”為了促進(jìn)數(shù)據(jù)要素流通交易，有意避免了所有權(quán)問題，但是如前所述，所有權(quán)又是繞不開的，產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制實(shí)施中也會(huì)由此面臨不少挑戰(zhàn)。例如，如果涉及個(gè)人信息、商業(yè)機(jī)密都要征得個(gè)人和企業(yè)的同意，運(yùn)營產(chǎn)生的收益又要馬上分配給有關(guān)的個(gè)人和企業(yè)，可是有關(guān)主體的數(shù)量非常龐大而且分散，就會(huì)產(chǎn)生很大的運(yùn)營成本；同時(shí)，如果很多主體再由于各種原因不同意運(yùn)營，就會(huì)大幅度降低可以運(yùn)營數(shù)據(jù)的數(shù)量、影響運(yùn)營數(shù)據(jù)的供給，從而消減數(shù)據(jù)運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，甚至讓公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營剛剛起步就舉步維艱。盡管也有學(xué)者提出“公共機(jī)構(gòu)對個(gè)人數(shù)據(jù)的收集具有目的正當(dāng)性，在符合數(shù)據(jù)收集的基本原則和程序下，可不征得個(gè)人數(shù)據(jù)主體的同意進(jìn)行收集、公開和利用”，理論研究可以這么主張，但是實(shí)際采用則不可??；還有學(xué)者構(gòu)想通過數(shù)據(jù)社保的方式探索建立數(shù)據(jù)要素紅利的全民共享機(jī)制，但是實(shí)施起來涉及面太大，難以提上政策議程。

（二）數(shù)據(jù)分類分級任務(wù)十分艱巨而又存在較大的區(qū)域差異

分類分級是公共數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)工作，也是提高公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制實(shí)施效率的關(guān)鍵所在。對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營而言，需要從國家安全、公共利益、經(jīng)濟(jì)價(jià)值等多個(gè)維度考慮數(shù)據(jù)是否進(jìn)行授權(quán)運(yùn)營。如果已經(jīng)做了分類分級，就意味著已經(jīng)從國家安全、公共利益等方面對數(shù)據(jù)進(jìn)行了系統(tǒng)分析，再結(jié)合經(jīng)濟(jì)價(jià)值就可以確定是否允許授權(quán)運(yùn)營；或者像“北京辦法”規(guī)定的那樣，直接明確哪些級別的公共數(shù)據(jù)可以開展授權(quán)運(yùn)營，不再逐一確定每項(xiàng)數(shù)據(jù)。因此，如果已經(jīng)有扎實(shí)的數(shù)據(jù)分類分級基礎(chǔ)，就會(huì)大幅提升數(shù)據(jù)提供單位和數(shù)據(jù)管理單位確定數(shù)據(jù)是否能夠授權(quán)運(yùn)營的工作效率，推動(dòng)快速形成產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制。但從全國層面看，目前公共數(shù)據(jù)分類分級工作的進(jìn)展并不理想，表現(xiàn)在政策制定不全面、政策落實(shí)不到位，甚至在不少地方和領(lǐng)域還沒有啟動(dòng)這項(xiàng)工作。有研究認(rèn)為“我國數(shù)據(jù)分類分級政策發(fā)展仍處于初級階段”，而且基層政府對政策落實(shí)的推進(jìn)力不足。數(shù)據(jù)分類分級完成度不高，會(huì)給產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的實(shí)施形成不少羈絆。

需要進(jìn)一步指出的是，數(shù)據(jù)分類分級是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，涉及到各級政府、所有領(lǐng)域。也就是說，開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的每個(gè)政府、每個(gè)部門都要確定相關(guān)數(shù)據(jù)的級別，確定是否能夠授權(quán)運(yùn)營，在實(shí)際工作中面臨很多壓力：一是涉及的單位和領(lǐng)域范圍廣，但是并不能保證所有單位都有足夠的人員和時(shí)間按照規(guī)定節(jié)點(diǎn)完成；二是有較高的專業(yè)性，既要充分考慮數(shù)據(jù)可能涉及的國家安全、公共利益問題，又要考慮數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還要遵循相對統(tǒng)一的依據(jù)或標(biāo)準(zhǔn)；三是會(huì)存在較大的區(qū)域差異，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用能力、工作人員學(xué)歷和專業(yè)背景等方面的不同，各地在實(shí)際開展數(shù)據(jù)分類分級時(shí)也會(huì)表現(xiàn)出差異，另外，各地分類分級標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，也會(huì)影響授權(quán)運(yùn)營數(shù)據(jù)的范圍和數(shù)量。

（三）責(zé)任和利益方面的考慮導(dǎo)致數(shù)據(jù)提供單位不愿意參與

產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的建立需要數(shù)據(jù)提供單位積極提供高質(zhì)量數(shù)據(jù)，這不僅能夯實(shí)“三權(quán)”結(jié)構(gòu)性分置方案的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，而且也有益于及時(shí)、全面發(fā)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的問題。目前，很多單位對授權(quán)運(yùn)營的認(rèn)識還停留在政策文件層面，有的會(huì)認(rèn)為開展授權(quán)運(yùn)營會(huì)是把自己掌握的數(shù)據(jù)賣出去但本單位又不能從收益中獲利，甚至有的還會(huì)認(rèn)為要運(yùn)營也是本部門去運(yùn)營；另一方面，各單位積極參與授權(quán)運(yùn)營還要承擔(dān)更多責(zé)任、投入更多費(fèi)用，例如數(shù)據(jù)運(yùn)營單位發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)質(zhì)量有問題時(shí)，會(huì)通過數(shù)據(jù)管理單位讓數(shù)據(jù)提供單位確認(rèn)處理，這些工作是因授權(quán)運(yùn)營額外增加的，原本不需要通過數(shù)據(jù)管理單位提要求的方式來完成，積極參與授權(quán)運(yùn)營后反而做不了主。另外，按照當(dāng)前的安全保障規(guī)定，數(shù)據(jù)提供單位是數(shù)據(jù)安全的責(zé)任單位，即使是在數(shù)據(jù)共享或授權(quán)運(yùn)營后發(fā)生的安全事件，數(shù)據(jù)提供單位還是要承擔(dān)責(zé)任，這就進(jìn)一步加劇了數(shù)據(jù)提供單位參與運(yùn)營的消極性，畢竟不論是對單位還是對個(gè)人而言，安全責(zé)任都是不會(huì)讓步的。

從深層次而言，一些單位在推進(jìn)電子政務(wù)系統(tǒng)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，通過在系統(tǒng)產(chǎn)生數(shù)據(jù)的使用上為系統(tǒng)建設(shè)單位提供便利，或者通過簽訂協(xié)議讓系統(tǒng)建設(shè)單位享有數(shù)據(jù)的使用權(quán)，完成項(xiàng)目預(yù)算有限而又不得不建設(shè)的任務(wù)。有地方和單位還會(huì)與技術(shù)廠商共同投資成立一個(gè)國有控股公司，讓公司享有部分公共數(shù)據(jù)使用權(quán)，在提供公共服務(wù)的同時(shí)開展市場化服務(wù)。對于這些情況，開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營也會(huì)沖擊到系統(tǒng)建設(shè)單位或國有控股公司的利益，因?yàn)槠渌疽部梢酝ㄟ^授權(quán)運(yùn)營獲取有關(guān)數(shù)據(jù)加工成類似的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，而產(chǎn)品和服務(wù)可能會(huì)更好。這些問題需要在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的實(shí)施過程中給予重點(diǎn)考慮。

（四）授權(quán)運(yùn)營需要構(gòu)建生態(tài)但又要限制數(shù)據(jù)運(yùn)營單位數(shù)量

市場主體數(shù)量龐大、行業(yè)領(lǐng)域廣泛、業(yè)務(wù)模式多元，對公共數(shù)據(jù)加工形成的產(chǎn)品和服務(wù)的需求是各式各樣的。理論上講，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營要形成一個(gè)良好的流通和交易服務(wù)生態(tài)，其中不僅包含專業(yè)提供開發(fā)服務(wù)的產(chǎn)品開發(fā)商，也包括專業(yè)提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品、服務(wù)市場推廣和交易撮合的數(shù)據(jù)中介商，還包括提供技術(shù)支撐、客戶服務(wù)等的產(chǎn)品運(yùn)維商等。對于地方政府而言，形成良好數(shù)據(jù)服務(wù)生態(tài)不僅能夠促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)增長，也能夠助力政府治理績效提升。“數(shù)據(jù)二十條”第十條專門針對“培育數(shù)據(jù)要素流通和交易服務(wù)生態(tài)”提出了建議。各地在開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營時(shí)，勢必會(huì)將生態(tài)構(gòu)建作為重要內(nèi)容，著力以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營引領(lǐng)建設(shè)數(shù)據(jù)要素市場，推動(dòng)形成一批數(shù)據(jù)商，其中就不僅包括公共數(shù)據(jù)運(yùn)營單位，還會(huì)包括大中小各類數(shù)據(jù)商。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營是一項(xiàng)探索性工作，而且必須要以安全為前提，各地在確定數(shù)據(jù)運(yùn)營單位時(shí)都較為謹(jǐn)慎。例如，在國內(nèi)率先開展授權(quán)運(yùn)營的成都最初僅選了一家國資公司作為數(shù)據(jù)運(yùn)營單位。后續(xù)研究也指出，數(shù)據(jù)運(yùn)營單位不宜過少，但也要嚴(yán)格控制數(shù)據(jù)運(yùn)營單位的數(shù)量。然而，授權(quán)的數(shù)據(jù)運(yùn)營單位數(shù)量有限，就會(huì)給生態(tài)構(gòu)建帶來很大壓力，獲得授權(quán)的運(yùn)營單位需要打造多個(gè)產(chǎn)品線、服務(wù)團(tuán)隊(duì)，在授權(quán)運(yùn)營收益不是很多的情況下，前期投入負(fù)擔(dān)就會(huì)比較重。另外，競爭是良性生態(tài)構(gòu)建的關(guān)鍵因素，缺少競爭不利于生態(tài)構(gòu)建。生態(tài)構(gòu)建困難也會(huì)沖擊到產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的構(gòu)建，因?yàn)橘|(zhì)疑者和反對者會(huì)以此為由提出當(dāng)前的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制不合理，沒有充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，沒有建立起良好的競爭機(jī)制。

（五）授權(quán)運(yùn)營背景下公共數(shù)據(jù)安全保障體系需要調(diào)整優(yōu)化

一體化公共數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)使得公共數(shù)據(jù)在不同層級政府之間、同級政府不同部門或單位之間的流動(dòng)越來越頻繁，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營讓數(shù)據(jù)運(yùn)營主體也能在電子政務(wù)外網(wǎng)中加工和使用公共數(shù)據(jù)，而且允許數(shù)據(jù)運(yùn)營主體將社會(huì)數(shù)據(jù)引入電子政務(wù)外網(wǎng)并開展融合計(jì)算，這就進(jìn)一步提升了公共數(shù)據(jù)安全保障的復(fù)雜性。公共數(shù)據(jù)已經(jīng)以匯聚和流動(dòng)為主要特點(diǎn)，不再是存留在單一電子政務(wù)系統(tǒng)，電子政務(wù)外網(wǎng)體系內(nèi)部越來越多的系統(tǒng)和數(shù)據(jù)在沖破原有系統(tǒng)邊界。遺憾的是，現(xiàn)有的安全防護(hù)方式還是“以系統(tǒng)為核心”的模式，這種安全管理理念以及一體化的安全保障體系并沒有建立起來。如果公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營出現(xiàn)大范圍的安全事件，勢必會(huì)降低國家和地方有關(guān)部門推進(jìn)工作的積極性，甚至?xí)霈F(xiàn)短暫擱置的可能，會(huì)讓剛剛建立起來的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制難以生效。因此，需要盡快調(diào)整優(yōu)化安全保障體系，讓數(shù)據(jù)運(yùn)營方在安全有保證的前提下行使數(shù)據(jù)加工使用權(quán)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)。

五、公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制實(shí)施的路徑建議

針對實(shí)施中面臨的諸多問題，需要從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營整體推進(jìn)的邏輯出發(fā)，解決產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制實(shí)施中的問題。具體而言，需要國家和地方找準(zhǔn)各自的發(fā)力點(diǎn)，以優(yōu)異的授權(quán)運(yùn)營成績破除工作推進(jìn)的障礙，通過持續(xù)推進(jìn)制度和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)不斷夯實(shí)公共數(shù)據(jù)市場化流通和交易的制度基礎(chǔ)，通過構(gòu)建縱向貫通的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制將公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營覆蓋到更多區(qū)域、更多領(lǐng)域。

（一）以公共利益為導(dǎo)向破除認(rèn)識的誤區(qū)

推進(jìn)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營，各級政府、各個(gè)部門要樹立公共利益的價(jià)值導(dǎo)向。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的根本目的不是為了讓各級政府轉(zhuǎn)向“數(shù)據(jù)財(cái)政”，不是為了讓各個(gè)部門獲得經(jīng)濟(jì)收益，而是為了釋放公共數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、促進(jìn)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長。地方財(cái)政收入會(huì)因?yàn)楣矓?shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值釋放形成新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域而持續(xù)增加，但不是直接通過公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營大幅增加。由于公共數(shù)據(jù)授權(quán)引領(lǐng)創(chuàng)新而促進(jìn)市場主體之間的數(shù)據(jù)流通和交易，也能夠?yàn)榈胤截?cái)政收入作出更多貢獻(xiàn)。因此，解決公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制實(shí)施面臨的問題，首先要樹立公共利益導(dǎo)向。

對于數(shù)據(jù)提供單位而言，如果能夠跳出著眼于增加單位經(jīng)濟(jì)收益的誤區(qū)，就更容易把助力運(yùn)營好持有的公共數(shù)據(jù)作為單位責(zé)任，逐漸接受數(shù)據(jù)管理單位組織的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營績效考核，從而持續(xù)豐富高質(zhì)量公共數(shù)據(jù)的供給。公共利益的價(jià)值導(dǎo)向還有助于消除對公共數(shù)據(jù)范圍劃定的爭議，例如針對供電公司、公交公司、醫(yī)療、學(xué)校等存在爭議比較大的機(jī)構(gòu)，可以分門別類梳理哪些數(shù)據(jù)是公共數(shù)據(jù)、哪些是公司和機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)，從而逐步劃清公共數(shù)據(jù)的范圍。

公共利益的價(jià)值導(dǎo)向絕不是要忽視數(shù)據(jù)運(yùn)營單位、數(shù)據(jù)管理單位、數(shù)據(jù)提供單位的貢獻(xiàn)，讓這些單位和有關(guān)人員憑著一腔熱情做事情，而是指在公共利益與單位利益、個(gè)人利益沖突時(shí)，優(yōu)先考慮公共利益的實(shí)現(xiàn)，尤其是要保護(hù)長期公共利益。公共利益導(dǎo)向也助于解決承載個(gè)人信息、企業(yè)信息的公共數(shù)據(jù)問題，畢竟大量個(gè)人和企業(yè)的利益就是公共利益，如果不損害這些公共利益，就不容易損害到具體人、具體企業(yè)的利益。

（二）以數(shù)據(jù)資產(chǎn)化為牽引推進(jìn)地方實(shí)踐

想把產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)下去，首先要確保公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營有收益并且讓利益相關(guān)方看到收益和分享收益的途徑。對于地方實(shí)踐而言，最需要做的就是讓公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營持續(xù)形成數(shù)據(jù)資產(chǎn)。因此，一定要記錄好公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)生的每一筆收益，通過匯總收益明細(xì)單為每一個(gè)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)建立數(shù)據(jù)賬單，從而為每一個(gè)數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)登記資產(chǎn)憑證，再為每個(gè)數(shù)據(jù)運(yùn)營商形成數(shù)據(jù)資產(chǎn)檔案，最后匯總成地方的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)。隨著公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的持續(xù)積累，相關(guān)方就會(huì)看到工作的實(shí)際成效，看到合作貢獻(xiàn)形成的成果，從而不斷增強(qiáng)對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的信心。數(shù)據(jù)資產(chǎn)的形成一定要有規(guī)范的程序和流程，各地要把公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化作為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的牽引。

數(shù)據(jù)資產(chǎn)化后就要考慮收益分成的詳細(xì)方案，隨著公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)增加，實(shí)施收益分成難度也會(huì)降低。在政府和數(shù)據(jù)運(yùn)營單位明確收益分配方案后，各級政府實(shí)際獲得的收入應(yīng)用于以下五個(gè)方面：一是數(shù)據(jù)管理單位的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，包括系統(tǒng)建設(shè)維護(hù)和改造、技術(shù)和服務(wù)咨詢等方面的支出，前期收益要優(yōu)先保障數(shù)據(jù)管理單位的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)；二是數(shù)據(jù)提供單位的信息化資金，特別是要向提供數(shù)據(jù)量大、質(zhì)量管控任務(wù)多的單位傾斜；三是涉及個(gè)人和企業(yè)的補(bǔ)貼，這部分費(fèi)用前期可以先記錄參與運(yùn)營的數(shù)量，待時(shí)機(jī)成熟后綜合考慮各種因素確定補(bǔ)貼方案；四是單位的績效獎(jiǎng)勵(lì)，前期要對積極參與數(shù)據(jù)運(yùn)營的單位進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)；五是剩余部分，根據(jù)預(yù)算需要統(tǒng)一用于其他支出。有了持續(xù)增加的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)，加上明確的收益分配方案就能夠切實(shí)提升各方積極性，讓明晰的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)下去。

（三）持續(xù)推進(jìn)頂層制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)

產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的建立和實(shí)施，不能只考慮產(chǎn)權(quán)運(yùn)行本身，需要從總體上加大對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)力度。僅僅推出產(chǎn)權(quán)運(yùn)行方面的制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，當(dāng)前階段是難以建立起產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的。對于地方實(shí)踐而言，如果能夠看到國家層面不斷推出有關(guān)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的制度，就會(huì)持續(xù)研究和推進(jìn)這項(xiàng)工作，特別是那些想干事情、愿意探索新事物的地方，因?yàn)椴婚g斷的政策不僅能夠?yàn)閷?shí)踐探索提供新思路，而且能夠幫助其樹立勇于探索的信心。沒有連續(xù)性的政策出臺，非常不利于地方的實(shí)踐探索，也會(huì)直接影響產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的建立與實(shí)施。建議有關(guān)部門能夠做好頂層設(shè)計(jì)的規(guī)劃，對政策的出臺、文件的發(fā)布、試點(diǎn)的推動(dòng)、培訓(xùn)的組織、遴選的開展等有一定的謀劃。當(dāng)對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的某個(gè)方面，如產(chǎn)權(quán)運(yùn)行、收益分配、平臺建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)保障、生態(tài)構(gòu)建等，有了明確的思路和詳細(xì)的設(shè)計(jì)，要及時(shí)推出；在沒有相對成熟的方案時(shí)，也建議針對某個(gè)小的方面出臺文件或者組織一些活動(dòng)，這樣就能夠保持政策的持續(xù)性，讓地方不間斷跟進(jìn)和落實(shí)有關(guān)工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決實(shí)踐中遇到的問題。當(dāng)然，肯定不是亂發(fā)文件，沒有節(jié)奏和安排地搞活動(dòng)，只是要保持制度建設(shè)不間斷。

標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)要體系化推進(jìn)，包括效力的協(xié)同、行業(yè)的協(xié)同、部門的協(xié)同等。對于面臨巨大壓力的數(shù)據(jù)分類分級而言，如果有行之有效的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，而且能夠讓各地、各行業(yè)能夠采納這些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，分類分級工作就會(huì)“事半功倍”。如果是國家層面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，這些標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范又確實(shí)有效，就更加容易推行下去。國家層面除了重視制度文件外，也要關(guān)注標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定，讓地方“少走彎路”。

（四）著力構(gòu)建上下貫通的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制

對于產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制實(shí)施面臨的數(shù)據(jù)分類分級、個(gè)人和企業(yè)信息困擾、服務(wù)生態(tài)難以構(gòu)建、安全保障體系要調(diào)整等難題，需要充分發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢，著力構(gòu)建上下貫通的協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制。對于地方探索創(chuàng)新形成的經(jīng)驗(yàn)要迅速上升為國家戰(zhàn)略部署，如上海在公共數(shù)據(jù)安全保障體系建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)、浙江在規(guī)范數(shù)據(jù)運(yùn)營單位行為和數(shù)據(jù)域內(nèi)加工處理方面的經(jīng)驗(yàn)，就應(yīng)迅速總結(jié)凝練為典型案例或者歸納后出臺有關(guān)的政策文件，減少其他地方開展實(shí)踐探索遭遇失敗的時(shí)間、人力和資金成本，減少其他地方跑到先進(jìn)地區(qū)學(xué)習(xí)考察的各項(xiàng)成本，同時(shí)也會(huì)節(jié)省先進(jìn)地區(qū)的接待成本。地方制定的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，如果切實(shí)可行，要及時(shí)推進(jìn)上升為國家級的。對于數(shù)據(jù)運(yùn)營單位數(shù)量問題，有的地方選擇的多，有的地方選擇的少，各地選擇的方式也不盡相同，在實(shí)踐一段時(shí)間后，應(yīng)組織有關(guān)調(diào)研，深入分析數(shù)量多少和方式不同各有什么利弊，總結(jié)出數(shù)據(jù)運(yùn)營單位遴選和授權(quán)的可操作性建議。有的地方會(huì)借力于當(dāng)?shù)氐臄?shù)據(jù)交易所探索生態(tài)體系構(gòu)建，如果有益于數(shù)據(jù)運(yùn)營單位開展公共數(shù)據(jù)加工處理和數(shù)據(jù)產(chǎn)品運(yùn)營，就應(yīng)考慮鼓勵(lì)成立更多數(shù)據(jù)交易所。

六、結(jié)論

本文在已有研究和多地實(shí)踐基礎(chǔ)上，對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了理論建構(gòu)，并深入分析了產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制實(shí)施的問題以及解決的路徑，主要貢獻(xiàn)包括四個(gè)方面：一是在理論層面系統(tǒng)建構(gòu)了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制，尤其是從理論上明確了“三權(quán)”分置的方案并且初步理清了“三權(quán)”的內(nèi)涵，為“數(shù)據(jù)二十條”提出的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營中的實(shí)踐探索提供了理論指導(dǎo)，也為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)；二是從產(chǎn)權(quán)運(yùn)行角度剖析了所有權(quán)問題的影響和數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)的定位，為公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)和數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)研究提供了一定的啟示，同時(shí)也有益于當(dāng)前正在推進(jìn)的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)改革；三是結(jié)合實(shí)踐指出了產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制實(shí)施面臨的問題，特別是一些爭議和困擾，有助于進(jìn)一步研究更好地識別和凝練問題；四是從公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營整體推進(jìn)的策略出發(fā)，提出了解決產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制實(shí)施中問題的思路和建議，有助于有關(guān)部門的政策制定和實(shí)踐開展。

相對于正在全力探索的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營而言，本研究還是初步的，后續(xù)要著力推進(jìn)深化以下方面的研究：一是圍繞產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的法律保障，開展專門的法律研究，盡快讓公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營有明確的法律機(jī)制；二是圍繞數(shù)據(jù)服務(wù)生態(tài)構(gòu)建，開展理論和案例研究，幫助解決這一重要的實(shí)踐難題；三是圍繞運(yùn)營各方的協(xié)同行為，開展實(shí)證研究，深化授權(quán)運(yùn)營背景下的政府?dāng)?shù)據(jù)治理理論研究。

（來源：《電子政務(wù)》2023年第11期，作者張會(huì)平，薛玉玉。參考文獻(xiàn)略）